Нельзя пройти мимо проблемы разграничения полномочий в «сложносоставных» регионах, включающих край (область) и входящий в их состав автономный округ. Федеральный закон установил параметры компетенции автономных округов. При этом остается возможность развития и расширения компетенции автономных округов на основе договора и соответствующего федерального закона. Кстати, в некоторых из «сложносоставных» регионов уже наметилось движение в этом направлении (например, в Тюменской области заключен договор, частично перераспределяющий полномочия в пользу автономных округов). Но если соответствующий договор либо федеральный закон отсутствует, необходимо четко следовать параметрам, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.
Необходимо, очевидно, сохранить возможности регулирования законодательством субъектов Федерации вопросов, связанных с организацией местного самоуправления. Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях, установленных федеральным законом.
Во-вторых, возможно правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами.
В-третьих, регулирование субъектом РФ отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления.
В-четвертых, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения может осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.
Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения, а возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями. Наложение на них каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей и ответственности не подразумевается.
Работа над изменением законодательства на федеральном и региональном уровне в связи с разграничением полномочий имеет в принципе стимулирующее значение для всей системы управления. Во-первых, она может придать новый импульс административной реформе как на федеральном, так и на региональном уровне. В частности, в рамках реформы можно решать вопрос о сокращении числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, новое законодательное регулирование по вопросам разграничения полномочий может и должно стимулировать оптимизацию бюджетной сети субъектов Федерации. В целом можно и нужно совершенствовать механизм предоставления бюджетных услуг.
Чтобы изменение законодательства было осуществлено своевременно и имело бы такой упорядочивающий управленческую систему эффект, есть ряд условий. Прежде всего, это плановость. Необходимо составить подробный план-график внесения изменений в законодательство, и многие субъекты Российской Федерации это уже сделали.
Необходима надежная организационная и кадровая основа. Одна лишь юридическая служба не в состоянии справиться с огромным массивом законодательства, который необходимо проанализировать и скорректировать. Нужно привлечь к работе специалистов, имеющих опыт в сфере законотворчества, создать на уровне субъекта комиссию или рабочую группу. При этом особое значение имеет взаимодействие законодательных органов регионов с исполнительной властью. Именно их тесное сотрудничество с привлечением экспертного сообщества является залогом результативности работы.
Важно также предпринять определенные усилия по разъяснению населению сути и содержания разграничения полномочий. Необходимо создать условия, чтобы в общественном сознании на должностных лиц одного уровня власти не перекладывалась ответственность за те публичные услуги, которые должен оказывать другой уровень.
Только при соблюдении указанных условий поставленная цель будет достигнута.
На основе анализа исследования вопросов местного самоуправления можно выделить наиболее важные выводы и предложения:
- на основе рассмотрения существующих в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления в дипломной работе предлагается видение сущности местного самоуправления - как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это позволяет определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества;
- исследуя понятие «муниципальная власть», автор дипломной работы определяет ее как разновидность публичной власти, имеющей многие общие основы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти — государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен быть положен в основу разработки федеральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления;
- раскрывая соотношение категорий «общество», «государство», «местное самоуправление», «личность», автор показывает роль и значение местного самоуправления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местного сообщества;
- анализ проблемы регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дореволюционный период российской истории позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местного самоуправления на два типа — городское и земское; существование различных видов самоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ;
- анализ состояния нормативного регулирования местного самоуправления указывает на множество нерешенных проблемных вопросов. Автор дипломной работы исходит из того, что дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой — с разработкой его законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, а также повышением ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образований. Одним из перспективных направлений, по нашему мнению, является постепенное распространение положений Европейской Хартии регионального самоуправления на субъекты РФ, что позволит самоуправленческим началам в большой степени проникать в российский государственный организм;
- одним из спорных и не решенных наукой вопросов является определение места и роли местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества. Отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является, с нашей точки зрения, результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствует сегодняшним реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве. В этой связи, исходя из государственно-общественной концепции местного самоуправления, предлагается закрепление местного самоуправления в качестве самостоятельного института гражданского общества, который собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве;
- исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как «государственность» и «самоуправление», автор считает, что процесс реформирования самоуправленческих структур, существующих в российском обществе, должен проводиться в органическом единстве с государственным строительством и соответствовать той государственной модернизации, которая проводится в настоящее время в нашей стране.
На основе проведенного анализа существующих моделей местного самоуправления делается вывод о необходимости их трансформации и выработке новых подходов к организации местного самоуправления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изменениями и дополнениями)