В некотором смысле сложнее и менее определеннее выглядят взаимоотношения Правительства РФ с Президентом РФ, который формально не входит ни в одну из трех властей, однако, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, по существу не только входит, но и возглавляет ее. Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и смещает Председателя Правительства РФ, назначает (по представлению Председателя Правительства РФ) и смещает заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
Президент РФ единолично назначает и смещает руководителей подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, напрямую руководит рядом федеральных министерств (обороны, иностранных дел, внутренних дел и др.).
Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений и распоряжений Правительства РФ. В соответствии с ч.З ст. 115 Конституции РФ Президент РФ может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Такими же полномочиями Президент РФ наделен и в отношении актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.85 Конституции РФ).
Становится, очевидно, что Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и подконтрольно. Не признавать этого - значит идти вопреки правовой логике и делать Правительство РФ полностью безответственным, поскольку Конституцией РФ не предусмотрена его ответственность перед Федеральным Собранием.
Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Правительства РФ или Правительство РФ в целом. Поэтому положение Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.), объявляющего Правительство РФ высшим органом исполнительной власти, следует рассматривать достаточно условно, как свидетельство неразрешенного конституционно-правового противоречия. Правительство РФ может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. В то же время Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства РФ обязательны. При этом необходимо отметить, что в указах Президента РФ весьма часто встречаются положения, означающие прямое вмешательство в организацию и деятельность Правительства РФ.
Противоречивый характер отношений между властью Президента РФ и Правительства РФ не означает, что Правительство РФ бесправно, лишено самостоятельности и является только "тенью" Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и федеральными законами, оно самостоятельно решает вопросы и несет установленную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти и обеспечивает их согласованную деятельность. Оно издает свои правовые акты (постановления и распоряжения), которые обязательны к исполнению в Российской Федерации, самостоятельно строит свои отношения с Федеральным Собранием РФ и судебной властью, с органами государственной власти субъектов РФ.
Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальных принципов деятельности Правительства РФ. Как любой орган государственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ. Более того, предназначение Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти как раз и состоит в организации исполнения принимаемых Федераль-ным Собранием РФ законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров России, осуществлении контроля за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти федерации и ее субъектов.
Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти закреплены в Конституции РФ, где Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110—117). Однако ряд полномочий Правительства РФ и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах Конституции (глава 4 "Президент Российской Федерации", глава 5 "Федеральное Собрание"), а также раскрываются в Законах "О Правительстве РФ", "Об обороне", "О безопасности" и др.) и указах Президента РФ.
Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.)27
Правовым актом, регулирующим деятельность Правительства РФ, выступает также Регламент Правительства Российской Федерации28. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации он устанавливает основные правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий:
• планирование и организацию работы Правительства РФ (планирование заседаний Правительства РФ, законопроектной деятельности, организацию работы членов Правительства РФ);
• порядок внесения и рассмотрения в Правительстве РФ проектов актов Правительства РФ и иных решений;
• порядок подготовки и проведения заседаний Правительства РФ и оформления принятых решений;
• порядок организации законопроектной деятельности;
• особенности подготовки проекта федерального бюджета;
• порядок участия Правительства РФ в деятельности Федерального Собрания РФ;
• порядок подготовки заключений, поправок и официальных отзывов;
• положение и порядок деятельности представителей Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ;
• порядок рассмотрения Правительством РФ запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;
• порядок взаимоотношений Правительства РФ с органами судебной власти;
• порядок деятельности представителей Правительства РФ в судах
27 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. ст. 5712
28 Утвержден постановлением Правительства РФ 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» (с изменениями от 29 марта, 26 октября 1999 г., 25 февраля 2000 г.) Собрание законодательства Российской Федерации от 6 июля 1998 г., N 27, ст. 3176 общей юрисдикции и арбитражных судах, в Конституционном Суде Российской Федерации;
• положение о Президиуме Правительства РФ, координационных и консультативных органах, образуемых Правительством РФ.
Конституция РФ не предусматривает закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе, и только Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" установил такое правило.
Структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации устанавливается указами Президента РФ. Впервые после принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти была установлена Указом Президента РФ от 10 января 1994 г.29 Она включала 23 федеральных министерства, а также ряд государственных комитетов, департаментов, служб и агентств.
Система федеральных органов исполнительной власти впервые была определена Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 117630 и включала министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России) с определением их статуса.
Указом Президента РФ от 6 сентября 1996 г. N 132631 в систему федеральных органов исполнительной власти были введены федеральные комиссии России, а с изданием Указа Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 71032 расширился состав "иных федеральных органов исполнительной власти". К ним было отнесено Управление делами Президента РФ, а в последующем - Главное управление специальных программ Президента РФ и Государственная техническая комиссия при Президенте РФ. С момента
29 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994.№ 3. ст. 190
30 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. ст. 4081
31 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №37. ст. 4264
32 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 28. ст. 3422
основания эти федеральные органы исполнительной власти стали подведомственными Президенту РФ.
В настоящее время структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Указ Президента РФ от 17 августа 1999 г. N 1062 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп. от 15 октября, 12 ноября, 6 декабря 1999 г., 10 января, 29 февраля 2000 г.)33
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ.