Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установлении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия — медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, утвержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении издаются и субъектами Федерации.
Вторая группа источников административно-поощрительных норм — акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;
2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;
3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;
4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;
5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко — субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями;
6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».
Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, художнику, изобретателю — признание.
Основные принципы поощрительной деятельности — обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
Виды поощрения. Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.
Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п.).
Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти детей.
Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги иностранных граждан перед Россией в развитии науки, успехи россиян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных исследованиях.
Все названные поводы являются абсолютными, а обусловленное ими поощрение — абсолютным.
Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использоваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное освобождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».
Относительные поводы, относительное поощрение регламентируются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. Нормы, поощряющие добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.
С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.
В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный симпозиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.
По содержанию поощрение может быть моральным, материальным, статусным и смешанным. Наиболее часто применяемое средство морального стимулирования — благодарность и грамота, а материального — премия, ценный подарок. Статусные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).
Возможно применение одновременно нескольких мер поощрения. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статусное поощрение, является смешанной. Например, присвоение звания Героя Российской Федерации, присуждение Государственной премии, присвоения звания «Почетный железнодорожник».
Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к которым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин города и др.) и локальные.
На основании норм административного права могут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллективных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: железные дороги, пароходства, города.
Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государственные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без гражданства (только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство).
Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих поощрительную деятельность, то следует выделить централизованное и децентрализованное поощрение. Централизованное включает в себя поощрение, применяемое:
1) Президентом РФ;
2) Правительством РФ;
3) центральными органами исполнительной власти специальной компетенции РФ;
4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);
5) президентами, губернаторами, главами администраций субъектов Федерации и их правительствами.
К исключительной компетенции Президента РФ относится награждение государственными наградами, присуждение государственных премий.
Поощрительное производство. Административно-правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регулирующих награждение государственными наградами, присуждение государственных премий, премий Правительства РФ.
В централизованном поощрительном производстве выделяются стадии:
— возбуждения дела о поощрении;
— общественной и государственной оценки материалов о поощрении;
— принятия решения о поощрении; — исполнения решения.
Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций, частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, городов их направляют соответствующим главам исполнительной власти субъектов РФ или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъектов РФ.
Порядок возбуждения ходатайства о награждении государственными наградами военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, сотрудников органов внутренних дел, работников таможенной службы и налоговой полиции определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации.