В-третьих, важным признаком государственного органа является его компетенция, закрепленная в правовых нормах, являющаяся совокупностью предметов его ведения и полномочий. Компетенция является юридическим выражением функций государственного органа.
В-четвертых, важным признаком государственного органа является особый, установленный действующим законодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка орган государства не вправе.
В-пятых, признаком государственного органа является его структура, внутренняя организация, закрепленная в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, законодательных и иных нормативно-правовых актах, принимаемых на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
В юридической литературе нередко в качестве признака органа государства рассматривается не компетенция, а полномочия либо гocyдарственно-властные полномочия. При этом под полномочиями понимают:
1) возможность принятия решений, обязательных для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства;
2) организацию исполнения принятых решений, которая опирается на материальную основу (например, средства государственного бюджета);
3) охрану принятых решений от нарушений с возможностью применения как убеждения, общественного воздействия, так и мер государственного принуждения.
В юридическом смысле понятие полномочия означает определенное единство прав и обязанностей государственного органа и должностного лица, элемент их правового статуса, в котором возможность совершения определенных действий или принятия решения по тому или иному вопросу является одновременно необходимостью что-то сделать, то есть служебным долгом. В сущности любого полномочия заключены элементы права и обязанности: то, что субъект полномочия вправе делать, он вместе с тем и обязан делать. Конечно, в конкретном полномочии эти элементы могут сочетаться по-разному: во многих случаях они сбалансированы, например полномочие главы субъекта Российской Федерации (Президента, губернатора, мэра и т.д.) подписывать и обнародовать законы субъекта Российской Федерации является в одинаковой мере правом и обязанностью. Вместе с тем, если мы возьмем другое его полномочие - присваивать почетные звания и награждать государственными наградами субъекта Российской Федерации, то в нем превалирует элемент права, а не обязанности. Существу- ют полномочия, которые носят ярко выраженный обязывающий характер: Президент Российской Федерации согласно Конституции РФ вы- ступает с ежегодными посланиями перед Федеральным Собранием РФ- он это должен делать, обязан. В нашей литературе, к сожалению, нет еще четкой классификации полномочий по их юридической структуре, системы императивности, функциональному назначению в составе правового статуса государственного органа и должностного лица.
Среди полномочий следует особо выделить тип государственно-властных или просто властных полномочий. Они непосредственно выражают функции органов государственной власти, связанных с принятием властных государственных решений, включая принятие законов, с осуществлением исполнительной, распорядительной, координационной и иной управленческой деятельности, с реализацией форм контроля судебной власти над соответствием общественных отношений конституции и законам. Таковы полномочия органов законодательной, исполнительной и судебной власти и лиц, замещающих государственные должности в соответствующих органах. Властные полномочия пред- усматриваются государственными должностями Российской Федерации, которые согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" отнесены к государственным должностям категории "А" (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, федеральные министры и т.д.), Важным признаком этих полномочий являются то, что они устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами (сегодня - в известной мере договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий), то есть нормативными правовыми актами высокой юридической силы, регулирующими статус органов государственной власти Российской Федерации.
Полномочия государственных органов, которые не являются непосредственно властными, безусловно, связаны с государственной властью в той мере, в какой они обеспечивают государственно-властную деятельность. Полномочия по государственным должностям государственной службы, отнесенным к категории "Б" имеют четко выраженный обеспечивающий характер. Как известно, эти должности учреждаются для обеспечения полномочий лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации категории "А". Это обстоятельство указывает на производность этого типа полномочий от властных полномочий, на их последовательность и сочленность в организации деятельности государственных органов. Корреляция между властными и обеспечивающими полномочиями может быть четко определенной (полномочия депутата - полномочия помощника депутата), но в большинстве случаев она принимает общий характер: масса обеспечивающих полномочий способствует функционированию всей системы государственной власти (контрольные, надзорные, аналитические, учебные и иные полномочия). Существует определенная зависимость между категориями государственных должностей и характером полномочий по этим должностям. Она в целом может быть представлена таким образом:
1. Государственные должности
Российской Федерации
(категории "А") властные полномочия
2. Государственные должности
государственной службы
(категории "Б") обеспечивающие полномочия
3. Государственные должности
государственной службы
(категория "В") властные и обеспечивающие полномочия
Применительно к государственным должностям государственной службы категории "В" возможно сочетание в рамках компетенции должностного лица властных и обеспечивающих (по отношению к полномочиям вышестоящих государственных органов и должностных лиц) полномочий. Отметим в связи с этим ряд типологических различий между властными и обеспечивающими полномочиями. Первые связаны с принятием, изданием нормативных, правовых и индивидуальных правовых (правоприменительных) актов, вторые, как правило, с разработкой и согласованием, процессом подготовки этих актов. Властные полномочия (за некоторыми предусмотренными законом исключениями) не подлежат передаче какому-либо другому государственному органу или должностному лицу, делегированию, субделегированию и т.д., обеспечивающие полномочия на законных основаниях делегируются в рамках служебных отношений. Ответственность за исполнение властных полномочий (по государственным должностям категории "А") носит политико-юридический характер, является в ряде случаев конституционной, тогда как ответственность за исполнение обеспечивающих полномочий является обычной юридической дисциплинарной ответственностью.
Что касается компетенции государственного органа, то, по общему мнению, установившемуся в отечественной юридической литературе, она представлена собой совокупность полномочий (властных и обеспечивающих), юридически выражающих функции, закрепленные за данным органом, и его государственно-властный либо управленческий профиль. Попытки доказать, что полномочия не единственный элемент компетенции государственного органа, что сюда относятся соответствующие предметы ведения государственного органа, его обязанности перед государством в целом, представляются не убедительными. С юридическим понятием "компетенция" не связывается предмет ведения, который, как в этом можно убедиться из анализа статей 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, есть не что иное как проблемный комплекс или сфера управления, отнесенная к ведению Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или и их совместному ведению. Предмет ведения, так же как и государственные функции, это исходная база для установления полномочий, их распре- деления и перераспределения в процессе совершенствования государственного аппарата, т.е. системы государственных органов.
Критерий, принятый за основу при разделении функций властных (государственно-властных) и обеспечивающих государственно-властную деятельность, может быть применен и при классификации государственных органов. Последние также могут быть подразделены на "органы государственной власти" и "органы, обеспечивающие rocy- дарственно- властную деятельность". Между ними есть различия и весьма существенные.
Так, совершенно очевидно, что органу государственной власти присущи государственно-властные полномочия, о содержании которых говорилось выше. Речь идет прежде всего об органах законодательной, исполнительной, судебной власти, составляющих своего рода каркас, несущую конструкцию государственного аппарата. Вместе с тем не всякий государственный орган наделяется государственно-властными полномочиями? Например, вряд ли могут быть сомнения в том, являются ли государственными такие органы как аппараты законодательных, судебных органов государственной власти, Центризбирком, Счетная палата, и некоторые другие. Эти органы, безусловно, являются государственными но их деятельность носит обеспечивающий характер. Они предназначены для обеспечения деятельности органов государственной власти. Таким образом, государственный аппарат включает в себя органы государственной власти, т.е. организационные структуры, через которые непосредственно осуществляется государственная власть (органы законодательной, исполнительной и судебной власти) и органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т.е. организационные структуры, которые не имея властных полномочий, осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные), способствующие эффективной реализации задач органов государственной власти.