Качественный, высокопрофессиональный состав государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования органов государственной власти и государственного аппарата в целом.
Между тем, состав и уровень профессионализма государственных служащих, работающих в государственном аппарате России в значительной степени не соответствует задачам осуществления рыночных реформ, что обусловливает необходимость реформирования государственной службы.
Важнейшее направление деятельности государства и его органов как раз в том и состоит, чтобы обеспечить такое реформирование государственной службы, подготовить корпус государственных (и муниципальных) служащих такой квалификации, которые были бы способны компетентно, максимально рационально и эффективно, с меньшими затратами воплощать задачи и функции государственных органов и государства в целом. Государственные служащие, таким образом, со своей стороны, во многом определяют содержательную сторону и успешное осуществление функций государства.
Для того, чтобы определить направления деятельности государственных органов в вопросах становления института государственной службы в России, необходимо выявить наиболее серьезные нерешенные проблемы. К факторам, оказывающим негативное воздействие на развитие государственной службы в нашей стране, следует отнести следующие.
1. Бессистемность и недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов государственной службы, работы с кадрами государственных органов. Это является одной из основных причин, препятствующих укреплению российской государственности. Нормотворческая работа по вопросам государственной службы только начата. До настоящего времени нет федеральных законов о федеральной государственной службе, видах поощрений государственных служащих и по- рядке их применения, о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий, о материальной ответственности и ряд других. Это обусловлено в значительной степени тем, что в стране отсутствует единая государственная политика в области работы с кадрами, ее несогласованностью в различных звеньях государственного аппарата. Отсутствие четкой регламентации должностных обязанностей и прав государственных служащих создают условия и предпосылки для различного регулирования аналогичных вопросов в различных субъектах Российской Федерации. Отсутствует и действенный механизм контроля за соблюдением прав и законных интересов государственных служащих.
2. Частые, а нередко и не вполне обоснованные структурные преобразования государственных органов. Организационная нестабильность, перетряски, оказывают негативное воздействие на функционирование государственного аппарата. Кампании по его сокращению нередко проходят без достаточного научного обоснования. В результате вместо сокращения зачастую имеет место разбухание аппарата, создание дублирующих структур, фактическое увеличение штатов. В первую очередь это относится к системе органов исполнительной власти. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами — к подъему России" было отмечено, что недопустимо разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Предстоит сделать стабильной структуру органов исполнительной власти, что позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов[4].
3. Недостаточная профессиональная подготовка значительной части государственных служащих. В целом профессиональный уровень работников государственных органов остается невысоким. Велика сменяемость кадров. За последние годы в государственный аппарат пришло много людей не имеющих специальных знаний.
4. Снижение престижа государственной службы и служебной дисциплины в государственном аппарате. Далеко нередким явлением стало безразличие, безынициативность, слабая заинтересованность многих государственных служащих в результатах своей служебной деятельности. Это явилось следствием как непрерывных оргмероприятий, так и ослабления требовательности со стороны руководителей всех уровней к себе и своим подчиненным. Широкое распространение получил правовой нигилизм. Законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, правовые акты субъектов Федерации зачастую не выполняются. Меры ответственности за нарушение законности применяются крайне редко.
Отмеченные факторы определяют основные направления деятельности государства по дальнейшему становлению института rocy- дарственной службы в России. Опыт российского государственного строительства свидетельствует о том, что улучшить качественный состав государственных служащих и устранить серьезные проблемы в сфере государственной службы можно только путем ее коренной реформы. Она заключается прежде всего в принятии нового законодательства, осуществлении государством мероприятий по подготовке и переподготовке кадров, улучшению их материально-бытовых условий и в конечном итоге создании сравнительно небольшого корпуса неподкупных чиновников, имеющих высокопрофессиональную подготовку и способных обеспечить четкую и эффективную деятельность государственного аппарата.
Представляется необходимым остановиться на некоторых проблемах государственно-правового регулирования института государственной службы в России.
Как уже отмечалось, согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В". Понятие государственной службы на лиц, замещающих государственные должности категории "А" не распространяется. Анализируя статус служащих на государственных должностях категории "А" профессор В.М. Манохин высказал мнение, что эти служащие негосударственные и поэтому понятие государственной службы на них не распространяется[5]. Вряд ли можно согласиться с данной точкой зрения, поскольку нельзя считать негосударственными Президента, Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, других лиц. Они не могут быть негосударственными уже потому, что непосредственно исполняют полномочия государственных органов. Именно в осуществлении государственной (а не какой-либо иной) заключается их деятельность.
Вышеназванным федеральным законом закреплен институт временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории "Б" непосредственно обеспечивают исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории "А". Со сменой этих лиц предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории "Б". Представляется, что принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категории "Б" от пребывания лиц в должностях категории "А" в определенной степени препятствует формированию профессионального, независимого как от политических ориентаций, так и от частых кадровых изменений государственного аппарата.
Анализ законодательства о государственной службе Российской Федерации свидетельствует о том, что между законодательством о федеральной государственной службе и законодательством о государственной службе субъектов Федерации имеются существенные противоречия.(в частности, по вопросам классификации должностей, системы квалификационных разрядов и др.).
В законодательных актах субъектов федерации о государственной службе отсутствует единое понимание того, какие должности государственной службы относить к категориям "Б" и "В". Практика показывает, что в различных субъектах Российской Федерации этот вопрос решается по-разному. Одна из причин таких противоречий состоит в том, что некоторые субъекты Российской Федерации выходят за рамки полномочий, предоставленных им Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации". Другая причина различий между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации состоит в том, что отдельные нормативные правовые акты субъектами Федерации были приняты еще до издания Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах rocy- дарственной службы Российской Федерации".
Очевидно, что имеющиеся противоречия с Конституцией РФ и федеральным законодательством должны быть устранены в законодательстве о государственной службе субъектов Российской Федерации.
Завершая рассмотрение вопроса о соотношении государства, государственного аппарата и государственной службы следует подчеркнуть, что выполнение государством своих функций во многом зависит от эффективного функционирования государственных органов, составляющих государственный аппарат, четкой и слаженной деятельности государственных служащих, работающих в этих государственных органах. В этой связи представляется, что вопросы оптимизации структуры, обеспечения рационализации и экономичности деятельности государственного аппарата, всемерного становления института государственной службы должны быть приоритетными направлениями государственной политики.
[1] Выступление Президента Российской Федерации в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. — М.: Юридическая литература.
[2] Теория государства и права. — М.: ИНФРА-М — Норма, 1997. — С.115— 116.
[3] Государственное право Российской Федерации / Под ред. Кутафина О.Е. — М., 1996. — С.296. Сходные определения органа государства даны в работах ученых государствоведов (Н.И. Кузнецова, А.И. Лепешкина, Ю.А. Тихомирова, Ц.А. Ямпольской и др.).
[4] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами — к подъему России" (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). — Российская газета, 1998, 24 февраля.
[5] Служба и служащий в Российской Федерации. — М.: Юрист, 1997.— С.111-113.