Тем более, что только за первое полугодие 2007 года с нарушением действующего порядка выдано 5780 российских паспортов, а изъято как необоснованно выданных 3153 паспорта.
Еще одним косвенным подтверждением «патового» положения может служить открывшийся в Интернете на сайте ФМС России автоматический «Сервис проверки действительности паспортов граждан Российской Федерации». Как утверждают авторы идеи, теперь любой желающий сможет в автоматическом режиме проверить подлинность своего паспорта гражданина Российской Федерации, получив один из трех возможных ответов: «действителен», «недействителен» или «отсутствуют сведения». По мнению ФМС России, такая услуга поможет всем заинтересованным лицам и организациям проверить любой паспорт, на основе которого, например, совершаются юридические, финансовые, нотариальные операции или сделки.
К сожалению, запустив свой автоматический «Сервис проверки», ФМС России тут же призналась, что он несовершенен и безошибочной проверки не гарантирует. Главное, впрочем, все же в другом. Сама идея подобной проверки, как представляется, свидетельствует о том, что уполномоченные государственные органы не в состоянии обеспечить подлинность и достоверность документов, которые они выдают гражданам своей страны. Кажется, еще немного таких же неуклюжих усилий в этом направлении и доверие к документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации, будет окончательно подорвано. А все граждане смогут включиться в «патриотическую» охоту на «нелегалов».
Было бы некорректно возлагать всю полноту ответственности за сложившееся положение только на ФМС России. Тем более несправедливо огульно подозревать сотрудников этой службы в некомпетентности или бессердечии. Необходимость изъятия необоснованно выданных паспортов у тех, кто порой много лет считался и по всем признакам был гражданином Российской Федерации, вызывает естественное беспокойство не только у правозащитников, но и у многих сотрудников территориальных органов ФМС России, сталкивающихся с последствиями таких своих действий.
В частности, начальник Управления ФМС России по Волгоградской области в письме начальнику Управления по вопросам гражданства ФМС России (копия которого поступила к Уполномоченному в приложении к одной из жалоб) с тревогой констатирует, что большинство лишившихся российских паспортов граждан крайне болезненно воспринимают предложение оформить вид на жительство в Российской Федерации в качестве лица без гражданства с последующим приобретением российского гражданства либо восстановлением национального паспорта страны исхода.
Пытаясь помочь отдельным категориям социально незащищенных граждан (дети, старики, инвалиды, ветераны), ФМС России в порядке исключения принимает единичные решения о приеме в российское гражданство без истребования видов на жительство, приобщая к делам о гражданстве заключения служебных проверок и сведений о паспортах гражданина СССР, имевшихся у заявителей до их ошибочного документирования паспортами гражданина Российской Федерации.
Однако в подавляющем большинстве случаев Управление по вопросам гражданства и другие подразделения ФМС России вынуждены применять в отношении граждан, ранее ошибочно документированных паспортами гражданина Российской Федерации, действующие нормативные правовые акты.
ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАСПОРТНОЙ
СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Со времени вступления в силу Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» уполномоченные государственные органы неоднократно пытались решить вопрос документирования граждан России.
Большей частью, в основном по причине нехватки средств, эти попытки носили бессистемный характер. Достаточно отметить, что в течение 13 последующих лет документом, удостоверявшим личность гражданина Российской Федерации, продолжал оставаться паспорт гражданина СССР образца 1974 года (далее - советский паспорт). Другие страны СНГ решили вопрос обеспечения своих граждан национальными документами в сравнительно короткие сроки, как правило, за 3–5 лет. При этом, однако, выдача в странах СНГ национальных документов зачастую не сопровождалась изъятием у их граждан советских паспортов.
1. Особенности нормативного оформления
российского гражданства
До декабря 1992 года российское гражданство определялось только по наличию в советском паспорте штампа постоянной прописки на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года. В дальнейшем территориальные органы внутренних дел и консульская служба МИД России приступили к выдаче вкладышей к советским паспортам и справок с указанием основания и даты приобретения российского гражданства. Наряду с выдачей вкладышей и справок о гражданстве консульские учреждения Российской Федерации за границей иногда прибегали к проставлению в советские паспорта штампа или внесению записи «Гражданин Российской Федерации». Кроме того, российское гражданство подтверждалось также впечатанным на форзаце советского паспорта текстом о том, что владелец паспорта является гражданином Российской Федерации.
Такое многообразие форм документов, подтверждающих российское гражданство, было санкционировано постановлением Правительства от 9.12.1992 года № 950 «О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации». Этим постановлением были введены в качестве временных документов вкладыши к советскому паспорту, свидетельству о рождении и удостоверению личности (военному билету) военнослужащего, а также утвержден текст о принадлежности к российскому гражданству, который вносился в изготавливавшиеся по-прежнему советские паспорта.
Следует также отметить, что до середины 2002 года наличие или отсутствие подтверждения принадлежности к российскому гражданству не оказывало заметного влияния на повседневную жизнь населения России. Свобода передвижения по территории бывшего СССР была практически неограниченной, все юридически значимые действия осуществлялись при наличии регистрации по месту жительства или временного пребывания. Вопросы, связанные с гражданством, обычно возникали при призыве на военную службу и во время выборных кампаний. Впрочем, ни военкоматы, ни избирательные комиссии в этих вопросах особенной скрупулезностью не отличались, как правило, толкуя все неясности в пользу наличия у конкретного лица гражданства Российской Федерации. К тому же поэтапную замену советских паспортов на паспорт гражданина Российской Федерации планировали завершить только к 1 июля 2004 года.
Именно на период сосуществования разных форм документов, подтверждающих российское гражданство, пришелся наибольший приток в Россию бывших советских граждан из стран СНГ. Достаточно сказать, что в первой половине 90-х годов в Россию ежегодно переселялось до 1,5 миллиона соотечественников.
В целях облегчения адаптации переселенцев постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.1997 г. № 290 на бывших граждан СССР, прибывших из стран СНГ и Балтии, было распространено действие «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Однако директивное уравнивание в правах на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства с гражданами Российской Федерации в отсутствие системы информирования о необходимости приобрести гражданство Российской Федерации сыграло с переселенцами злую шутку.
Приехав в Россию и зарегистрировавшись по месту жительства в том же порядке, что и граждане Российской Федерации, переселенцы из стран СНГ ошибочно полагали, что одновременно с регистрацией они приобретают и российское гражданство, поскольку, по прежнему советскому законодательству, гражданами союзной республики признавались все граждане СССР, постоянно проживающие в этой республике. Способствовало этому заблуждению и то, что переселенцы и местные жители имели одинаковые паспорта – граждан СССР. Проживая на территории России, переселенцы из стран СНГ по своим советским паспортам получали пенсионное, медицинское и другие виды социального обеспечения на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Зачастую недостаточно высокая квалификация сотрудников паспортных столов при жилищно-эксплуатационных конторах и отделениях паспортно-визовой службы усиливала путаницу с правовым положением переселенцев.
К примеру, их дети, не прошедшие процедуру приема в российское гражданство, по достижению 14-летнего возраста официально получали советские паспорта с впечатанным текстом, свидетельствующим о принадлежности к гражданству Российской Федерации. Аргументация сотрудников паспортно-визовых служб была достаточно простой – по закону ребенка нужно документировать паспортом, а других бланков паспортов не существует. Довод о том, что такой паспорт может быть впоследствии изъят как незаконно выданный, в тот момент во внимание не принимался.
После вступления в силу Федерального закона от 31.05.2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и Федерального закона от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», контроль за документированием паспортами граждан Российской Федерации стал более тщательным. Этому в немалой степени способствовало существенное усложнение процедуры приема в российское гражданство, в связи с чем число лиц, его получивших, сократилось. Если до вступления в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» по линии МВД России российское гражданство ежегодно приобретало 300-400 тыс. человек, то во втором полугодии 2002 года его не получил никто. В первом полугодии 2003 года в российское гражданство были приняты 213 человек.