В связи с усложнением процедуры приема в российское гражданство широкое распространение получила практика посреднических услуг, предоставлявшихся разного рода коммерческими организациями, якобы работавшими в непосредственном контакте с органами паспортно-визовой и миграционной служб. Как правило, эти организации на платной основе оказывали помощь по сбору документов, представляли интересы претендентов на гражданство в государственных органах. Настоящий доклад не ставит своей целью давать какую-либо оценку подобным «услугам населению», следует только отметить, что периодические кампании по проверке деятельности организаций такого рода особых нарушений не выявили, а оформленные с их помощью паспорта гражданина Российской Федерации были выданы на подлинных бланках.
В течение последних десяти лет специальные кампании по сплошной проверке выданных паспортов проводились дважды.
Первый раз такая кампания осуществлялась во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13.03.1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 8.07.1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».
С этого момента началась поэтапная замена советских паспортов, сопровождающаяся проверкой обоснованности приобретения российского гражданства.
Проведенные мероприятия по обмену советских паспортов на паспорта граждан Российской Федерации позволили обнаружить существенные недостатки в применении законодательства о гражданстве Российской Федерации и паспортно-визовой работе. Уже на первом этапе проверки были выявлены целые категории лиц, которые, как выяснилось в ходе обмена паспортов, не являлись гражданами Российской Федерации. Одну из распространенных категорий составляли члены семей военнослужащих Российской Армии, ранее проживавшие в жилом секторе военных городков, дислоцированных за пределами России, а также на территории России в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). К другой категории можно отнести детей до 18 лет, переселившихся в Россию вместе с родителями. Часть молодых людей была по ошибке призвана на военную службу в Вооруженные Силы Российской Федерации, участвовала в боевых действиях в «горячих точках» на территории бывшего СССР. Всем, кто попал в эти категории, было отказано в выдаче паспортов граждан Российской Федерации.
Предварительным итогом замены советских паспортов на паспорта гражданина Российской Федерации стало то, что из 125,8 миллиона российских паспортов, выданных до 1 января 2004 года, 4338 паспортов были признаны выданными в нарушение действовавшего порядка.
Постановление Правительства Российской Федерации от 8.07.1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» предусматривало завершение работы по замене паспортов к 1 июля 2004 года. Однако еще до окончания срока обмена паспортов, в соответствии с распоряжением МВД России от 22.03. 2004 года № 1/2074 «О сплошной проверке всех ранее выданных паспортов», уполномоченные государственные органы во второй раз начали проверку обоснованности выдачи паспортов гражданина Российской Федерации.
В период действия этого распоряжения (до октября 2006 года) органами внутренних дел было опять выдано в нарушение установленного порядка: в 2004 году – 6855 паспортов, в 2005 году – 9347, в 2006 году – 8271 паспорт, из них изъято 3299, 4658 и 5479 паспортов соответственно. Повторная проверка фактически поставила под сомнение, как результаты первой, так и применявшуюся методику определения и подтверждения гражданства Российской Федерации.
По итогам указанной повторной проверки можно констатировать, что едва ли не во всех случаях в нарушение установленного порядка паспорта выдавались по причинам низкой квалификации, преступной халатности или корыстных побуждений сотрудников уполномоченных государственных органов.
2. Судебная практика по делам об изъятии
российских паспортов
Вопросы изъятия российских паспортов, неоднократно являлись предметом судебного разбирательства.
Так в частности, прокуратура Федоровского района Саратовской области обратилась в 2006 году в Федоровский районный суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц территориального пункта Управления ФМС России по Саратовской области в Федоровском районе. Прокуратура установила, что паспорта граждан Российской Федерации изымались должностными лицами миграционной службы «в связи с сомнениями в обоснованности их выдачи лицам, родившимся за пределами Российской Федерации». По мнению прокуратуры, поскольку российский паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, то его изъятие возможно лишь в случае отмены решения по вопросу гражданства при установлении в судебном порядке факта использования заявителем подложных документов или сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось соответствующее решение.
Федоровский районный суд отказал в удовлетворении указанного заявления. Формально районный суд вынес обоснованное постановление, так как решение вопросов гражданства Российской Федерации не может быть предметом судебного разбирательства. Эти вопросы Конституцией Российской Федерации (ст. 89) и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 28) отнесены к исключительному ведению Президента Российской Федерации и полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации.
Вместе с тем суду не запрещено устанавливать достоверность юридически значимых фактов, на основе которых принималось решение о документировании граждан российскими паспортами. Очевидно, что такой судебный путь позволил бы избежать субъективного и поверхностного разбирательства и дал бы возможность людям аргументированно доказывать свою правоту. Представляется, что именно публичность и состязательность судебного процесса потребовали бы от органов миграционной службы облекать свои сомнения в строгую юридическую форму и представлять доказательства.
Именно такой позиции, по-видимому, придерживалась и судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Калмыкия, вынося 23 августа 2007 года по делу № 33-456/07 следующее кассационное определение: «В нарушение требований ст. 56 ГПК РФ ответчик (ОФМС России) не представил ни суду первой, ни суду кассационной инстанций доказательств того, что паспорт гражданина РФ в 1994 году был выдан П. с нарушением установленного порядка, а затем незаконно заменен дважды в 2002-м и 2005 годах. При таких обстоятельствах дела изъятие начальником ТП ОФМС у гражданина РФ П. паспорта гражданина РФ является незаконным».
К сожалению, судебное разбирательство далеко не всегда помогает внести ясность и определенность в конфликтную ситуацию. В качестве примера достаточно указать на определение Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 27.02.2007 года по делу № 2-05/733. В этом определении сделан противоречивый вывод о том, что: «…выдача Ю. паспорта гражданина РФ сама по себе не означает наличие у него правового статуса гражданина РФ, поскольку паспорт гражданина РФ, в силу статьи 10 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», является документом, удостоверяющим гражданство РФ».
По вопросам, связанным с изъятием паспортов гражданина Российской Федерации, были приняты решение Верховного Суда Российской Федерации от 6.06.2006 года № ГКПИ 06-337 и определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 17.08.2006 года № КАС 06-300.
Верховный суд Российской Федерации нашел соответствующими действующему законодательству положения ряда нормативных правовых актов и счел правомочным изъятие необоснованно выданных паспортов органами ФМС России. Правовая позиция Верховного суда Российской Федерации заключается в том, что «… паспорт удостоверяет гражданство Российской Федерации, которое возникает не собственно из этого документа, а по основаниям и в порядке, установленным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие». Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в свою очередь констатировала, что «… паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, только в том случае, если он выдан уполномоченным государственным органом на соответствующем официальном бланке, с соблюдением порядка, предусмотренного Положением и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами. Паспорт, не соответствующий этим требованиям, не может считаться документом и удостоверять гражданство Российской Федерации».
Таким образом, Верховный суд Российской Федерации в своих решениях рассматривал и определял паспорт гражданина Российской Федерации только как документ, удостоверяющий гражданство Российской Федерации.
3. Административно-правовые последствия изъятия
российских паспортов
Между тем в настоящее время российский паспорт не только удостоверяет гражданство, но выполняет и иные функции.
Статьей 10 «Документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации» Федерального закона от 31.05.2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» установлено, что таким документом является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица. Тем самым закон устанавливает прямую зависимость между гражданством России и наличием паспорта как документа, подтверждающего гражданство Российской Федерации. Закон не определяет паспорт гражданина Российской Федерации как единственный документ, удостоверяющий личность гражданина, предписывая разработку отдельного федерального закона о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.