Специальный доклад
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
О ПРАКТИКЕ ИЗЪЯТИЯ РОССИЙСКИХ ПАСПОРТОВ
У БЫВШИХ ГРАЖДАН СССР, ПЕРЕСЕЛИВШИХСЯ
В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ ИЗ СТРАН СНГ
МОСКВА 2007
Содержание
| ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………… | 3 |
ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ОШИБОК ПРИ ПРОВЕРКЕ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ К ГРАЖДАНСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ………………………………………………………………… | 7 |
1. Типология обращений к уполномоченным по правам человека……….2. Проблемы достоверности и полноты сведений, содержащихся в базе данных ФМС России………………………………………………………….. 3. Правоприменительная практика ФМС России………………………....... | 8 12 15 |
| ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………………….. | 18 |
1. Особенности нормативного оформления российского гражданства……2. Судебная практика по делам об изъятии российских паспортов………..3. Административно-правовые последствия изъятия российских паспортов………………………………………………………………………. 4. Материальные потери и нравственные издержки соотечественников…. | 19 24 27 30 |
| ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ………………………………………….. | 33 |
| ПРИЛОЖЕНИЯ | |
| Приложение 1…………………………………………………………………. Приложение 2…………………………………………………………………. Приложение 3…………………………………………………………………. Приложение 4…………………………………………………………………. Приложение 5…………………………………………………………………. Приложение 6…………………………………………………………………. | 37 42 43 50 55 59 |
ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ
Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Доклад составлен на основе обобщения информации о правовом положении и моральном состоянии бывших советских граждан, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ, а также анализа поступивших к Уполномоченному обращений лиц этой категории. При подготовке доклада использованы материалы, любезно предоставленные уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными правозащитными организациями, рядом средств массовой информации и частными лицами. Их беспрецедентно активное и заинтересованное участие в сборе и анализе информации для настоящего доклада лишний раз свидетельствует об особой актуальности затронутых в нем вопросов.
ВВЕДЕНИЕ
Одним из результатов распада СССР стало возникновение во многом уникального противоречия между новой гражданской принадлежностью и национально-государственной самоидентификацией миллионов бывших граждан СССР. Еще недавно связанные общим советским гражданством они в одночасье стали гражданами новых независимых государств. При этом единственным критерием для определения гражданства было наличие у них постоянной прописки по месту жительства на территории СССР на момент его распада. Например, лица, прописанные в Туркменской ССР, стали гражданами Туркмении, в Узбекской ССР – гражданами Узбекистана и т.д.
Вполне понятно, что такое механическое причисление к новому гражданству «по прописке» устроило далеко не всех бывших граждан СССР.
На момент распада СССР за пределами Российской Федерации оказалось не менее 25 миллионов этнических русских и 4 миллионов представителей других российских народов. Кто-то из них, проживая, например, в Украине, Белоруссии или на востоке Казахстана, был в достаточной степени интегрирован в местную жизнь и, видимо, не испытывал особого дискомфорта в связи с отсутствием российского гражданства. Кто-то, напротив, столкнулся с немалыми материальными, культурными и психологическими трудностями в условиях ускоренного строительства в бывших союзных республиках национальных государств.
Общее количество проживавших в бывших союзных республиках представителей их нетитульных и реже титульных национальностей, воспитанных в традициях русской культуры, в русской языковой среде и идентифицировавших себя с Россией, учету не поддается. Ясно, однако, что и их было немало.
Из двух описанных выше источников сложилась многочисленная группа бывших граждан СССР, стремившихся приобрести российское гражданство и переселиться в Российскую Федерацию. По имеющимся экспертным оценкам, свыше 10 миллионов человек из этой условной группы свое намерение осуществили. Кто-то из них получил паспорт гражданина Российской Федерации до переезда в Россию в российском консульском учреждении в государстве исхода, кто-то – уже по прибытии в Россию в органах внутренних дел по месту жительства. Следует подчеркнуть, что в условиях становления российской государственности и выработки новых административных процедур документирование соотечественников паспортами граждан Российской Федерации в силу объективных причин не могло носить единообразный и упорядоченный характер. Не был должным образом налажен и их учет.
Не трудно предположить, что стремление людей в максимально сжатые сроки получить паспорт гражданина Российской Федерации (или штамп о российском гражданстве в действующий паспорт советского образца) в отдельных случаях выливалось в небескорыстное «ускорение» установленных процедур. Ответственность за подобные нарушения (если, конечно, их удалось доказать) переселенцы должны, видимо, разделить с работниками консульской и паспортно-визовой служб. Важно при этом понять, что по крайней мере в первые годы после распада СССР, «ускорение» процедур выдачи российского паспорта бывшим гражданам СССР скорее всего воспринималось участниками «сделки» как мелкое «житейское» нарушение, сродни тем, что ежедневно совершали миллионы наших сограждан, «договариваясь» с инспектом ГАИ или с паспортисткой в советском ЖЭКе.
Главное же в том, что, хлопоча о российском паспорте, переселенцы из числа бывших граждан СССР преследовали только одну цель – получить равные права с другими гражданами страны, которую они искренне и не без оснований считали своей родиной.
Вместе с российскими паспортами переселенцы из числа бывших граждан СССР получали права и принимали обязанности, вытекающие из принадлежности к гражданству Российской Федерации. Они проходили службу по призыву в рядах Вооруженных Сил, голосовали на выборах всех уровней, от местных до президентских, вступали в брак, учились, платили налоги и отчисления в пенсионные фонды, в установленные сроки обменивали сами паспорта на документы нового образца, выезжали за границу и т.д.
За последние десять лет паспорта, удостоверяющие принадлежность к гражданству Российской Федерации, были выданы 162,4 миллиона человек. При этом около 126 миллионов паспортов было выдано до 2004 года. В последующие годы количество выдаваемых паспортов сократилось и составляло порядка 10 миллионов штук в год. Таким образом, процесс выдачи паспортов вошел в нормальный упорядоченный режим.
Нельзя, однако, не обратить внимания на то, что именно в этих условиях органы Федеральной миграционной службы (ФМС России) все чаще прибегают к изъятию «как необоснованно выданных» паспортов гражданина Российской Федерации у переселенцев из стран СНГ, которые не имеют документального подтверждения принадлежности к российскому гражданству. В 2005 году к Уполномоченному поступали единичные жалобы на изъятие российских паспортов территориальными органами ФМС России. За 2006 год и первое полугодие 2007 года количество таких жалоб достигло уже 437 штук. За тот же период к уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации обратилось по этому вопросу 132 заявителя. В силу разных причин далеко не все граждане склонны обращаться за помощью к уполномоченным по правам человека. С учетом этого обстоятельства столь стремительный рост количества жалоб по одному и тому же вопросу не может не свидетельствовать о том, что проблема изъятия паспортов приобретает массовый характер.
В абсолютном большинстве случаев изъятые паспорта были в свое время, порой незадолго до изъятия, выданы уполномоченными государственными органами на подлинных бланках и с подлинными же печатями. В соответствии с установленным порядком, выдаче паспорта предшествует проверка на принадлежность к гражданству Российской Федерации. Лица, у которых были изъяты паспорта, надо полагать, эту проверку прошли при их первоначальной выдаче. Больше того, многие из них, за долгие годы проживания в Российской Федерации успели получить «внутренний» и «заграничный» паспорт неоднократно, всякий раз, надо полагать, успешно проходя проверку на принадлежность к гражданству. Иными словами, никаких признаков вины или тем более злого умысла на получение российского паспорта со стороны самих пострадавших граждан не усматривается. Налицо, однако, все признаки служебной ошибки самих уполномоченных государственных органов, внезапно обнаруживших, что у лиц, которым они исправно выдавали российские паспорта, отсутствует документальное подтверждение принадлежности к гражданству России.