Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единона-чальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.[13]
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286 "О членах коллегии федерального органа государственной власти" численность членов коллегии такого органе определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители.
Назначение и освобождение членов коллегии, не являющихся таковыми по должности, производится Правительством РФ пс представлению руководителя федерального органа из числа руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.
ГЛАВА IIІ. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО МИЛИЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Демократизация российского общества, формирование социально ориентированной рыночной экономики, построение правового государства, а также решение других, подчиненных этим целям, задач предполагают совершенствование роли государства в политической системе общества.
Под политической системой общества понимается система государственных и негосударственных социальных институтов, осуществляющих власть или участвующих в ее осуществлении. Эти социальные институты — государство, партии, профсоюзы и другие организации и движения, участвующие в сфере общественной жизни, где ядром является завоевание, удержание и использование власти[14].
В соответствии с современной теорией государства факторы, задающие тот или иной характер политической системе общества, формирующие ее определенный вид, оказываются не столько классовыми, сколько социологическими. Системообразующим фактором при таком подходе признается социальная среда, в которой проявляются личностные и коллективистские начала жизни общества. Сторонники этой концепции исходят из того, что человечество за всю свою историю создало всего несколько видов социальных сред, лежащих в основе собственно политических систем.
Один из таких видов — политическая система, возникающая на основе «азиатского способа производства», социалистического общества сталинского типа и некоторых иных обществ. Этот вид характеризуется гиперболизацией роли государства, его аппарата, прежде всего и главным образом карательных (правоохранительных) органов.
Другой тип социальной среды, формирующий иные политические системы, базируется не на распределительной, а на рыночной товарно-денежной основе экономической жизни общества, на идеологии и практике свободного предпринимательства. Такая среда тоже является несправедливой; она содержит противоречия и конфликты, отличается социальными потрясениями. Однако государство выполняет в ней роль организатора условий для рыночной, в том числе социально ориентированной, экономики. Государство обеспечивает права и свободы граждан, их безопасность, их собственность. Оно имеет целью создать социальную защищенность малоимущих слоев, более справедливое распределение доходов, налогов. Правовые формы становятся главным инструментом достижения политических целей.
Характеристика именно того, что делает государство, называется его функциями. Для понимания функций современного Российского государства первостепенное значение имеют их отграничение от функций общества, а также учет влияния рыночной экономики на функции государства.
Одними из самых важных функций Российского государства являются защита прав человека, охрана прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка. Они и раньше всегда указывались в числе основных внутренних функций социалистического государства. Однако фактически в условиях тоталитарного режима допускались беззаконие и произвол в отношении граждан, массовые репрессии в сталинский период, преследования инакомыслящих и другие нарушения прав и свобод человека и гражданина[15].
Если приоритет для современного Российского государства— модернизация страны, социально-экономическое развитие общества, то перечень задач, решаемых наряду с другими структурами органами внутренних дел и внутренними войсками в пределах их компетенции, может быть следующим[16]:
- преодоление традиции этатизма государства, обеспечение неприкосновенности частной собственности, разделение собственности и власти, активная политика в области борьбы с инфляцией и стимулирование частных (в том числе иностранных) инвестиций, энергичное проведение антимонопольной политики;
- забота об экологии, образовании, здравоохранении, развитии науки, культуры, о бедных, нетрудоспособных, оказание социальных услуг населению;
- борьба с преступностью, в том числе с уличной, запугивающей людей, и с организованной, которая во многом определяет экономические процессы в стране;
- последовательное и поступательное преодоление коррупции среди личного состава рассматриваемых органов, которая, можно сказать, есть вечный бич России. Сейчас коррупция сращена с мафией. Чиновник всегда потенциально более криминален, чем бизнесмен. Бизнесмен может обогащаться честно, только бы не мешали. Чиновник может обогащаться только бесчестно. Поэтому очень важно обеспечить личному составу органов внутренних дел и внутренних войск достойный и достаточный уровень жизни;
- существенное повышение престижа (авторитета) органов и войск системы МВД в общественном мнении.
ГЛАВА IV. МИЛИЦИЯ КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ
§1. Милиция в Российской Федерации
Милиция в Российской Федерации - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами.
Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации[17].
Милиция является компонентом системы органов исполнительной власти. Тем самым уже с первых строк Закона четко определено ее место в государственном механизме, который слагается из законодательной, исполнительной и судебной властей (имеется также и прокурорский надзор). Важно отметить, что органы милиции призваны охранять и защищать указанные в Законе ценности. Их охрана является служебным долгом каждого сотрудника милиции в пределах его компетенции. Невыполнение служебного долга влечет за собой привлечение либо к дисциплинарной, либо даже к уголовной ответственности (см. комментарий к ст.40 настоящего Закона). На практике сложности и юридического, и морального характера могут возникнуть при решении вопроса о том, выполнял ли сотрудник милиции, столкнувшийся с правонарушением или преступлением и пресекавший его, задерживавший правонарушителя вне рамок несения службы, свой служебный или общегражданский долг (кстати, строго говоря, последнего вообще не существует - нельзя возложить на граждан обязанность пресекать правонарушения и преступления - это дело их совести и возможностей). С его решением могут быть связаны определенные юридические последствия (в случае, например, причинения вреда здоровью или имуществу сотрудника милиции). Представляется, что как с точки зрения высоких моральных требований, предъявляемых к личности сотрудника милиции, так и с точки зрения установленного порядка несения службы эти случаи должны рассматриваться как выполнение служебных обязанностей.
Итак, именно на милицию законодатель возложил выполнение столь важных, ответственных и трудных функций. Кроме милиции существует еще целая система органов, в том числе и не входящих в систему Министерства внутренних дел, которые в той или иной степени призваны решать аналогичные или сходные задачи. Однако приоритет в защите указанных в Законе ценностей безусловно принадлежит милиции. С деятельностью милиции не идет ни в какое сравнение деятельность различных общественных и профессиональных организаций частного характера, в том числе и с функциями охраны правопорядка (дружины, частные агентства, бюро и пр.). Именно милиция находится на первой линии борьбы с правонарушениями и, в частности, преступлениями. Действует она от имени и по поручению государства, что налагает на нее высокую ответственность и предоставляет большие возможности. Существенно и то, что деятельность милиции в сфере охраны правопорядка носит универсальный характер. Это - профилактика правонарушений и преступлений вплоть до привлечения виновных к административной ответственности в установленных законом (КоАП) случаях, а также обеспечение условий для привлечения виновных к уголовной ответственности (административной, налагаемой в судебном порядке). Поэтому положения ст.1 Закона о милиции имеют принципиальное значение, они позволяют определить само существо милицейской службы, отграничить ее деятельность от деятельности ФСБ, военной[18].