«Проблемы контроля обоснованности инвестиций и определения эффективности государственных инвестиций в информационные системы различного уровня» в части исследования (стр. 5 из 15)

При таком подходе можно говорить о переходе к модели сервисного государства, оказывающего услуги своим гражданам и бизнесу. Тогда под административным регламентом (совокупностью регламентов) КСО следует понимать вербальную или формализованную спецификацию:

· миссии КСО (подразделения КСО),

· структуры КСО (включая описание вхождения в иерархию),

· услуг, предоставляемых гражданам, процедур и стандартов их исполнения,

· услуг, предоставляемых своим служащим, процедур и стандартов их исполнения,

· услуг, предоставляемых ведомствам, организациям, предприятиям процедур и стандартов их исполнения,

· внутренних услуг обеспечения деятельности КСО и стандартов их исполнения,

· процедур координации деятельности по предоставлению услуг как внутри КСО, так и по отношению к другим ведомствам.

Необходимым дополнением к административному регламенту является должностной регламент, который представляет собой перечень услуг и стандартов их исполнения для конкретной должности.

При создании административных и должностных регламентов возможен другой подход, когда регламент рассматривается только как деловой процесс, направленный на выполнение или поддержку выполнения функции КСО и не обязательно завершающийся услугой. Тем более есть ряд функций КСО, которые слабо поддаются формализации, а следовательно описанию в виде услуги с определенными стандартами исполнения.

В нашем представлении оба подхода могут иметь место. И если первый вариант больше подходит для межведомственного взаимодействия, нацеленного на предоставление конкретных услуг (услуга в таком понимании может трактоваться достаточно широко, включая услуги одних ведомств другим), то второй подход хорошо описывает внутреннюю деятельность КСО и слабо формализуемые функции.

Параллельно с формированием административных и должностных регламентов в рамках административной реформы и реформы государственной службы необходимо разработать модель эффективности деятельности КСО, позволяющую оценить затраты по отдельным функциям и видам деятельности этих органов, а также их подразделений.

Применение такой модели в дальнейшем позволит производить оценку эффективности КСО не на основе субъективных представлений об их работе, а с применением измеряемых и качественных индикаторов. Это, в свою очередь, позволить производить осознанный реинжиниринг процессов государственного управления.

Масштаб задачи по созданию административных и должностных регламентов КСО настолько велик, что подойти к решению этой проблемы без применения современных ИКТ невозможно. Поэтому в рамках настоящей работы предлагается перейти от бумажного представления регламентов к их электронному описанию. Тогда административные регламенты КСО смогут явиться средством организации эффективного доступа субъектов отношений в системе подготовки и принятия решений к государственным информационным ресурсам. Дополнительно ЭАР могут явиться методологическим инструментом объединения таких ресурсов в целях наиболее полного информационного обеспечения лиц, согласующих и утверждающих решения. Реализация регламентов в электронной форме делает их действенными управленческими инструментами, в отличие от малоэффективных в текущей деятельности современных должностных инструкций и положений о КСО.

1. ОБЗОР МИРОВОЙ И ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКИ СОЗДАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ

Хотя прямого аналога термина «административный регламент» в других странах не существует, многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из основных элементов создания эффективного государства. Под близкими терминами, принятыми в зарубежной практике может скрываться самое разное содержание. Например, термин «administrative regulations» [46] в практике госорганов США скорее носит характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию смесь декларации и частично регламента.

Двигаясь в направлении создания «электронных правительств» развитые страны переносят основную тяжесть регламентации государственной деятельности в сферу оказания государственных услуг на базе современных информационно-коммуникационных технологий.

Применение электронных форм представления и исполнения регламентов может дать колоссальные конкурентные преимущества и привести к резкому повышению эффективности деятельности государств. В этом контексте становится очевидным тот факт, что отставание в данной сфере может недопустимо снизить конкурентоспособность субъектов международных отношений, не овладевших этими методами.

Россия в силу объективных причин отстает как по темпам, так и по уровню электронизации от стран с развитой экономикой. Это касается большинства сфер применения электронного обмена данными – частной жизни граждан, экономики, но особенно – государственного управления.

Однако есть существенный положительный момент в том, что происходящие сейчас в России реформы (административная, госслужбы, пенсионная и т.п.) совпали по времени с информационной революцией, происходящей в мире, которая состоит в широком распространении ИКТ, в первую очередь Интернета, предоставивших правительствам всех уровней широкие возможности для перехода к новым формам управления и новым принципам взаимодействия со своими гражданами. Это позволяет надеяться на то, что у России есть шанс воспользоваться мировыми достижениями в области ИКТ для реформирования государства и достичь или опередить развитые страны по уровню внедрения эффективных методов управления.

1.1 Анализ мирового опыта в области создания электронных административных регламентов

Термин «электронные административные регламенты» при всей его привлекательности и адекватности российской практике государственного управления (в отличие, например, от термина «государственные бизнес-процессы»), носит достаточно широкий характер и может трактоваться по-разному. Формулировка идеи «электронных административных регламентов» является формулировкой в терминах политического руководства и требуется ее конкретизация для построения технологических решений.

Более того, как уже отмечалось, в практике реализации ИКТ-проектов за рубежом, отсутствует прямой аналог такого термина, что также расширят возможности для интерпретации.

При этом с нашей точки зрения нужно различать, о каких электронных административных регламентах идет речь:

· межведомственные ЭАР («внешние» ЭАР в рамках федеральных и региональных процессов межведомственного взаимодействия и оказания услуг – первая модель описания АР);

· внутриведомственные ЭАР («внутренние» ЭАР в рамках упорядочивания и автоматизации деловых процедур внутри ведомств – вторая модель описания АР).

Эти две разные точки зрения требуют разных подходов и технологий для практической реализации идеи.

Полная реализация идеи ЭАР в том виде, как это сформулировано в подразделе 2.1 данного документа, по сути дела, является не каким-то отдельным проектом, а целым комплексом проектов, начиная с высокоуровневого описания деятельности органов государственной власти и заканчивая внедрением прикладных систем. По большому счету – реализацией архитектуры органов государственного управления и комплекса информационных технологий, поддерживающих эту архитектуру.

Федеральная корпоративная архитектура США [46, 47].

Именно по такому пути пошли Соединенные Штаты Америки, создавая Федеральную Корпоративную Архитектуру (Federal Enterprise Architecture – FEA – http://www.feapmo.gov). Федеральная корпоративная архитектура разрабатывается Административно-бюджетным управлением при президенте США (Office of Management and Budget – OMB) с целью реорганизации федерального правительства. В соответствии с основной идеей проекта, новое правительство должно быть основано на рыночных принципах, ставить во главу угла интересы граждан США и быть ориентированным на достижение конкретных результатов. Разработка архитектуры началась 6 февраля 2002 года.

FEA представляет собой набор взаимосвязанных эталонных моделей (reference models) [46], предназначенных для проведения сквозного анализа агентств федерального правительства, выявления перерасхода средств и других недостатков, а также возможностей сотрудничества между различными агентствами. FEA включает в себя следующие эталонные модели (Рис. 1):

· Эталонную модель описания бизнеса (Business Reference Model – BRM);

· Эталонную модель контроля эффективности (Performance Reference Model – PRM);

· Эталонную модель сервисных компонент (Service Component Reference Model – SRM);

· Эталонную модель данных (Data and Information Reference Model DRM);

· Техническую справочную модель (Technical Reference Model – TRM);

Рис.1. Эталонная модель Федеральная Корпоративная Архитектура Соединенных Штатов Америки

В противовес различным создававшимся в прошлом «архитектурам» FEA целиком построена на бизнес-ориентированном подходе. В основании архитектуры лежит эталонная модель деятельности, описывающая направления деятельности (Lines of Business) правительства и его услуги гражданам независимо от осуществляющих их агентств и департаментов. Такой подход является ключом к улучшению целого ряда важных областей, таких как:

· Распределение бюджета

· Горизонтальный и вертикальный информационный обмен

· Измерение эффективности деятельности

· Интеграция бюджета с показателями эффективности

· Сотрудничество между федеральными агентствами