Программно-целевой метод управления государственной службой
Реализация Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы привела к накоплению опыта программно-целевого метода управления государственной службой, хотя основой задачей данной Программы было не установление нового метода управления государственной службой, а только исполнение мероприятий реформирования с привлечением экспертного сообщества. Тем не менее, при всем, неоднократно отмечаемом несовершенстве взаимодействия государственных заказчиков и координатора Программы, при отсутствии механизмов внедрения полученных при исполнении мероприятий предложений, возникли предпосылки применения этого метода управления в области государственной службы.
Суть применения программно-целевого метода к управлению государственной службой заключается в следующем. Среди задач управления государственной службой выделяются те задачи, которые требуют разработки и внедрения новых инструментов управления. Это может быть разработка и внедрение реестров должностей в государственных органах, разработка и экспериментальная реализация новых типов программ повышения квалификации для государственных служащих, принципов оплаты труда государственных служащих в соответствии с эффективностью служебной деятельности, формирования кадрового резерва (отбор в резерв и работа с резервом), и т.д. Особенностью таких задач должна быть их новизна и наличие ясных критериев достижения результатов. Далее, под задачи выделяются целевые средства, устанавливаются сроки реализации задач, назначаются ответственные за достижение результатов государственные органы. Вводится механизм ответственности государственных органов за внедрение принятых результатов. Установленные задачи, совокупно с выделяемыми средствами и критериями достижения результатов, называются программными мероприятиями.
Ряд задач управления федеральной государственной гражданской службой уже решается Минздравсоцразвития России с помощью программно-целевого метода[44], и перечень этих задач может быть расширен. Однако, масштабное внедрение программно-целевого метода управления государственной службой потребует совершенствования порядка финансирования тех государственных органов (для федеральной государственной гражданской службы - Минздравсоцразвития России, Минэкономики России, Минфина России, и Управления по вопросам государственной службы Президента России как координатора), которые ответственны за решение такого рода задач.
Заключая рассмотрение изменений функционалов государственных органов и структуры этих органов с одной стороны, и изменения структуры института государственной гражданской службы в этих органах, управления государственной гражданской службой, правомерно задать вопрос о том, проводятся ли эти изменения взаимосвязанно.
Практика взаимодействия функционально-структурных процессов в административной сфере и сфере государственной службе показывает, что координация процессов оптимизации функционала органов исполнительной власти и развития кадрового потенциала государственной службы недостаточна. В частности, парадоксальным является увеличение количественного состава аппарата на фоне упорядочивания функций органов исполнительной власти, с устранением дублирующих функций. Кроме того, требуемое законодательством создание системы управления государственной службой, в том числе на федеральном уровне, должно так или иначе соответствовать разделению типов федеральных органов, что предполагается административной реформой.
3. Административные и должностные регламенты
Регламенты занимают особое, центральное место в административной реформе. Именно с их созданием в понимание государственных служащих ассоциируется административная реформа. К административным регламентам примыкают должностные регламенты, введенные в ходе реформирования государственной службы.
Термин «регламент» укоренился в российском административном лексиконе еще со времен Петра I. Различные регламенты неоднократно применялись на практике, а результаты внедрения нередко высмеивались в художественной литературе.
Тем не менее, идея регламентации под другим названием (реинжениринг, оптимизация бизнес-процессов, упорядочение операций и проч.) давно проникла в современный бизнес, поскольку стала одним из реальных инструментов снижения издержек и повышения конкурентоспособности. В европейских странах в последнее время широко стали применяться процедуры «административного упрощения» (administrative simplification), которые во многом похожи на то, что в России называют регламентацией.
В современной российской практике идея создания административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг для улучшения государственного управления возникла у экспертов Государственного университета Высшей школы экономики в 2003-2004 годах. Она основывалась, с одной стороны, на модели «идеального» бюрократа М. Вебера, требующей соблюдения определенных правил, с другой, на концепции управления по результатам, ориентирующей на достижение качественных стандартов государственных услуг. По сути, административный регламент – это пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения.
При описании административного процесса на каждом из его этапов указываются обязанности исполнителей, необходимые документы и платежи. Утвержденный административный регламент является нормативным правовым актом, который доступен клиентам государства и может быть ими использован для контроля и оспаривания неправомерных действий чиновников, прежде всего, при несоблюдении ими установленных стандартов государственных услуг.
Для стран со сложившейся правовой культурой и административными традициями идея регламентации, возможно, не столь актуальная, как для России, в которой бюрократия и гражданское общество все еще находятся в поиске баланса взаимных прав и обязанностей. В России административные регламенты выступают в настоящее время своеобразными публичными обязательствами органов исполнительной власти, в которых выражены гарантии качества услуг и взаимодействия гражданского общества с государством.
Благодаря созданию административных регламентов гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия, трактовать результаты своей деятельности. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень прозрачности бюрократии. Однако открывающиеся в связи с этим возможности еще недостаточно осознаны и востребованы не только гражданским обществом, но и самой бюрократией.
Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг создаются в России органами исполнительной власти с 2005 года для каждой законодательно установленной функции. При этом регламенты наиболее социально и экономически значимых государственных функций рассматриваются на Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Все регламенты проходят экспертизу Минюста России и входят в единую законодательную базу.
Порядок разработки и утверждения, структура и содержание административных регламентов определены постановлением правительства[45]. Органы власти самостоятельно или с привлечением консультантов проводят описание последовательности административных процедур и их юридических оснований, обращая внимание, прежде всего, на устранение избыточных действий, упрощение административных процессов, включая уменьшение сроков их исполнения. Степень упрощения административной процедуры в большинстве случаев является критерием качества административного регламента.
Условием утверждения административного регламента является проведение его независимой экспертизы, в которой участвуют научные, отраслевые, консалтинговые организации. Экспертиза должна определить соответствие процедуры и стандарта качества услуги, заложенных в регламенте потребностям тех общественных групп, на которые действие этого регламента будет распространяться. К сожалению, сам порядок проведения экспертизы до сих пор недостаточно регламентирован, что позволяет проводить ее иногда формально с привлечением подведомственных, т.е. зависимых организаций и в минимальном объеме учитывать требования граждан и бизнеса.
Раздел по стандартам качества услуги и комфортности взаимодействия является неотъемлемой частью административного регламента и содержит обязательные требования к информированию, срокам исполнения, перечню и формам необходимых документов, а также к качеству обслуживания, включая оборудование помещений приема граждан.