Стандарты государственных функций и услуг нацелены на снижение всех видов издержек граждан и организаций при их взаимодействии с государственными органами, повышение открытости государственных органов, обеспечение доступности информации о порядке и ходе исполнения функции и предоставления услуги на каждой их стадии. Наличие стандарта создает реальные возможности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Развитие практики подготовки стандартов и регламентов проходит три закономерных этапа. На первом, создаются административные регламенты, которые можно назвать регламентами первого поколения. В них стандарт выступает как элемент регламента, конкретизирующего сложившиеся процедуры исполнения ведомственных полномочий и предусматривающего их некоторое улучшение. Такой подход «от сложившихся ведомственных процедур» был объективно необходим, позволил не только описать, но в ряде случаев, существенно улучшить процедуры взаимодействий, устранить «узкие места», в том числе и на межведомственном уровне. Однако зафиксированные стандарты в значительной степени исходили из ведомственных возможностей.
На следующем этапе возможен переход к созданию регламентов второго поколения, изначально настроенных на стандарты. Регламенты второго поколения требуют гораздо больше средств и усилий для внедрения. Поэтому в первую очередь их целесообразно создавать применительно к стандартам и регламентам наиболее массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан.
Регламенты второго поколения можно брать за основу для создания административных регламентов третьего поколения – электронных административных регламентов, основанных на высоких стандартах государственных услуг, обеспечивающих взаимодействие, обмен документами и данными в электронной форме.
В 2009 году планируется охватить регламентами первого поколения не менее 70% функций федеральных органов исполнительной власти, а также завершить формирование нормативно-правовой и методической базы для создания административных регламентов второго и третьего поколения.
Наряду с переходом в 2009 году к созданию регламентов второго и третьего поколения крайне важной является задача актуализации и корректировки ранее созданных административных регламентов с широким участием институтов гражданского общества.
Еще одним направлением развития системы регламентации стало создание так называемых многофункциональных центров, т.е. организаций обеспечивающих предоставление услуг по системе «одного окна».
Многофункциональный центр представляет собой единое место приема, регистрации и выдачи заявителю документов при предоставлении различных государственных и муниципальных услуг. Его организационной основой являются регламенты функций и услуги различных органов власти, объединенных на основе регламента взаимодействия, соглашений информационного обмена и документооборота между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта и муниципалитетами.
К концу 2008 года создано более 50 многофункциональных центров в не менее чем 30 субъектах Российской Федерации с предоставлением в каждом из них более 10 государственных и муниципальных услуг.
До сих пор эти центры создавались за счет средств федерального бюджета на административную реформу. Однако в дальнейшем необходимо выработать модель финансирования их оперативной деятельности, сложность которой состоит в том, что она должна объединить на стабильной основе средства бюджетов разных уровней – федерального, регионального и муниципального.
Разработка административных регламентов имеет непосредственное отношение к формированию электронного правительства (электронных сервисов для граждан и бизнеса, электронного и информационного межведомственного взаимодействия). В настоящее время работа по переходу к электронным государственным услугам ведется, прежде всего, по тем из них, для которых уже утверждены «бумажные» регламенты. Такой подход позволяет избежать «автоматизации хаоса». Кроме того, расходы на создание электронных услуг при наличии регламента снижаются на 30-40%.
В международной и российской практике выделяются несколько стадий «зрелости» электронных услуг. Первой является стадия информирования, т.е. предоставления на сайте ведомства исчерпывающей информации о государственной услуге. Вторая стадия «персональной доступности» позволяет заявителю самостоятельно подготовить все необходимые документы для обращения в орган государственной власти. Третья стадия частичной интерактивности дает возможность первичного обращения в орган государственной власти с использованием сети интернет при необходимости последующего личного обращения. Наконец, четвертая стадия интерактивности предполагает исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги) без очного участия заинтересованного лица.
Анализ электронных ресурсов федеральных и региональных органов власти, проведенный в 2008 году в рамках всероссийского мониторинга внедрения административных регламентов, показал, что средний уровень соответствия первой информативной стадии электронного взаимодействия по всем исследуемым органам власти составляет менее 14%. Реализовать третью стадию электронного взаимодействия смогли лишь 6 государственных органов на федеральном и 2 на региональном уровне. В целом уровень готовности федеральных органов к электронному взаимодействию составляет чуть более 3%, т.е. находится на начальной стадии, далекой от обеспечения интерактивного взаимодействия граждан с органами власти.
Вместе с тем, созданная в настоящее время инфраструктура Объединенного государственного информационного центра (ОГИЦ) позволяет формировать единые государственные информационные ресурсы и защищенную сферу электронного взаимодействий, включая электронную подпись и электронный нотариат. Технические возможности в данном случае опередили организационные решения.
В настоящее время, идет разработка модели единого портала государственных услуг, объединяющего электронные ресурсы и услуги различных ведомств федерального и регионального уровней власти. Проекты такой модели созданы по заказу трех различных ведомств - Минкомсвязи, Росинформтехнологии, Минэкономразвития России. Наряду с этим в 2008 году разработаны модели информационной инфраструктуры межведомственного информационного обмена для предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров обслуживания граждан по принципу «одного окна».
Одна из наиболее острых проблем на пути создания электронного правительства в России связана с выработкой общей концепции, формированием объединенных информационных ресурсов и правил взаимодействия, устраивающих правительство и все влиятельные ведомства.
Процессная регламентация исполнения функций органом власти предполагает ее продолжение на уровне должностей государственных служащих. В целом можно сказать, что всякая должность государственной службы предполагает наличие круга требований и обязанностей, так или иначе связанных с реализацией функций государственного органа (в том числе, оказанием государственных услуг). Замещение должности подразумевает, что государственный служащий исполняет эти требования и обязанности, и они должны быть зафиксированы.
Федеральное законодательство о государственной гражданской службе предполагает три инструмента (формы) фиксации требований и обязанностей государственных гражданских служащих. Это должностные регламенты (Ст.47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), представляющие собой описание квалификационных требований к уровню и характеру знаний и навыков по данной должности, необходимому образованию и стажу (опыту работы по специальности), должностные обязанности, права и ответственность служащего. Важными компонентами должностных регламентов являются перечни вопросов, по которым государственный гражданский служащий обязан самостоятельно принимать решения, и по которым он должен участвовать в принятии решений. В должностном регламенте фиксируются также сроки и процедуры подготовки и рассмотрения решений, порядок согласования и принятия решений. По сути, должностей регламент – это система предписаний для профессиональной деятельности, в том числе предписаний процедурно-технологического характера. Второй инструмент (форма) фиксации обязанностей – служебный контракт (Глава 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), т.е. соглашение, заключаемое с государственным гражданским служащим при поступлении и прохождении службы[46]. Поскольку в служебном контракте устанавливаются права и обязанности государственного гражданского служащего, то в содержании служебного контракта в числе прочего фиксируется описание его профессиональной деятельности. Наконец, составление государственным гражданским служащим программы индивидуального профессионального развития призвано дать стратегические ориентиры его должностного роста, возможное направление изменения его профессиональной деятельности.
Первые попытки разработки должностных регламентов проводились как в рамках исполнения мероприятий Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы[47], так и по ряду международных проектов по линии Европейской Комиссии (ТАСИС)[48]. Основные результаты: 1) по линии мероприятия Минтруда России - Подготовлен обзор зарубежного законодательства и соответствующего опыта по заключению служебных контрактов на государственной (гражданской) службе и составлению должностных регламентов, подготовлен аналитический доклад о возможностях использования зарубежного опыта в российских условиях; разработаны типовые служебные контракты на гражданской службе и методические рекомендации по условиям их применения в зависимости от типа государственного органа, категорий, групп гражданских служащих и выполняемых ими функций, особенностей прохождения гражданской службы; 2) по линии ТАСИС – детализированное описание, по ряду Европейских стран (Германия, Франция, Великобритания, Швеция), некоторых избранных моментов систем управления персоналом применительно к положениям должностного регламента; выделение основных групп функций государственных гражданских служащих по их частотности и составление типового проекта должностного регламента; случаи и области применения должностного регламента, методические рекомендации по написанию ряда разделов должностного регламента (в целом).