Тем не менее, ВЦП выявили в первом приближении потребности в дополнительном финансировании новых стандартов государственного управления, отразили непосредственную связь между качеством государственных услуг (результатом) и необходимыми для его обеспечения средствами. Конечно, дополнительные потребности, заявленные в ВЦП ведомствами, являются в определенной степени потребностями «максимизирующего бюрократа». Однако это не означает, что их можно полностью игнорировать. Актуальной задачей становится выработка процедуры обсуждение ВЦП и определения критериев принятия по ним решений. Только при решении этой задачи можно будет говорить о внедрении программно-целевого управления, в том числе и в рамках административной реформы.
Еще одним новым инструментом управления и бюджетирования по результатам, в определенной степени связанным с административной реформой, является так называемое государственное (муниципальное) задание, которое планировалось ввести с 1 января 2009 года. На данный момент планы полномасштабного внедрения этого инструмента не реализованы, поскольку в Бюджетном кодексе установлены лишь самые общие его характеристики и еще предстоит большая работа по созданию необходимой для его использования методической и нормативной базы. В настоящее время подготовлены лишь нормативные акты, регулирующие порядок использования государственного задания для автономных учреждений[53].
Государственное задание представляет собой форму контракта между бюджетом и получателем бюджетных средств под обязательства обеспечения стандартов бюджетных (public) услуг. Под получателями бюджетных средств имеются в виду главным образом государственные (бюджетные и автономные) учреждения, но не органы исполнительной власти, являющиеся непосредственным объектом административной реформы. Тем не менее, в принципе отвергать возможность применения государственного задания по отношению, например, к территориальным органам агентств и служб, а также на уровне муниципального управления нецелесообразно. В тех случаях, когда работа этих организаций протекает по стандартной рутинной процедуре, зафиксированной в административном регламенте и стандарте оказания услуги, вполне возможно установить нормативы финансового и ресурсного обеспечения стандартов деятельности. Это позволило бы напрямую связать требования административного регламента (включая стандарт услуги) и объем бюджетных ассигнований, т.е. прямо реализовать принцип бюджетирования по результатам в сфере государственных услуг.
Планирование бюджетных расходов на основе механизмов государственного задания или ВЦП в принципе позволяет изменить практику обоснования ведомственных бюджетов «от достигнутого», безотносительно к результатам деятельности. При такой практике соблюдение общественно значимых стандартов, определяющих качественные требования к государственным услугам, и административных регламенты, служащих оптимальными «технологическими картами» выполнения государственных функций, становится не обязательным, поскольку ресурсы планируются и выделяются исходя их иных критериев.
Разрыв между совершенствованием бюджетирования госорганов и работой по регламентации их деятельности во многом обесценивает и то и другое. Бюджетирование оказывается в немалой степени формальным, а стандарты и регламенты либо намеренно нечетки, чтобы быть пригодными чуть ли не при любых вариантах ресурсной обеспеченности, либо включают нормы отложенного действия.
При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть предложений по оптимизации административных процедур, как показал опыт разработки, исключается из регламента, так как является слишком затратной для ведомства. Проекты внедрения регламентов не развиваются до уровня реализации их в электронной форме.
За последние годы были внедрены и другие инструменты результативного управления. Среди них следует упомянуть об оценках эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[54]. Эти инструменты введены указами Президента РФ, утвердившими перечни показателей результативности соответствующих администраций, методики оценки и формы докладов о достигнутых результатах.
Доклады субъектов РФ представляются Президенту России ежегодно, до 1 сентября, а доклады глав местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно направляют, до 1 мая, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Эта информация позволяет высшему руководству страны получать стандартизированную картинку по тем сюжетам, которые представляются для них наиболее важными. В рамках оценки деятельности субъектов РФ предусмотрено рейтингование регионов (муниципальных образований) и распределение среди наиболее успешных средств специального фонда стимулирования.
Система отчетности по указам Президента РФ изначально была настроена на оценку продвижения регионов в реализации национальных проектов и эффективности использования на их цели бюджетных средств. Это определило набор показателей, характеризующих в основном здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство. Лишь один показатель - удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ (местного самоуправления городского округа, муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных), имеет отношение к административной реформе и реформированию государственной службы.
Как видно, многочисленные инструменты управления и бюджетирования по результатам, во-первых, требуют большей увязки между собой (правовой, методической, организационной, информационной), во-вторых, с административными регламентами и стандартами, как целевыми характеристиками деятельности органов исполнительной власти. Все они должны рассматриваться как элементы единой системы управления по результатам. В противном случае субъекты, находящиеся в поле мониторинга, получают слишком много разнонаправленных сигналов о приоритетах, не говоря уже о том, что все больше сил и времени уходит на подготовку усложняющейся отчетности.
На данный момент недостаток координации проявляется во многих моментах. Например, ДРОНДы и планы мероприятий оказались фактически оторванными от процесса бюджетного планирования. Практически отсутствует связь между ними и оценочными показателями, с одной стороны, и административными регламентами и стандартами государственных услуг, призванными определять повседневную деятельность органов власти, с другой.
Попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности (оплата по результатам) по сути не корреспондируют с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности в ДРОНДах.
Внедрение каждого из этих инструментов необходимо синхронизировать с продвижением в использовании остальных и, уж во всяком случае, эти инструменты не должны формировать разнонаправленные импульсы, причиной которых зачастую являются интересы ведомств, «курирующих» тот или иной инструмент.
Оценку результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих в федеральных исполнительных органах необходимо проводить с учетом их полномочий и областей ответственности. В России эти полномочия и области ответственности структурированы вертикально, что означает возложение ответственности за принятие решений только на руководителей, имеющих право подписи в рамках своих полномочий. Более того, самые ответственные решения принимаются руководством коллегиально, что затрудняет установление персональной ответственности за принятое решение.
«Горизонтальные» схемы принятия решений в структуре аппарата не распространены, в особенности при согласовании позиций между различными органами исполнительной власти: здесь главенствует «вертикально-горизонтальный» подход согласования. Сначала государственный гражданский служащий в рамках своих полномочий предлагает проект решения (например, нормативного правового акта), затем он передает этот проект руководству, руководство передает проект решения коллегам (также руководителям) из другого заинтересованного федерального исполнительного органа, они передают проект своим подчиненным, рассматривающим проект по существу, с позиций интересов данного ведомства, затем передают проект своего отношения к данному проекту своему руководству, оно утверждает замечания или вносит в них коррективы, и передает обратно в исходное ведомство согласованный документ или перечень разногласий. Эта процедура может повторяться неоднократно, занимая время до года и более. Сроки «рассмотрения» задают ограничения только на один элемент процедуры, но не ограничивают количество повторений и время окончательных согласований. Для полноты картины добавим, что в процесс согласования вовлечено как правило несколько (более двух) ведомств, и этот процесс является многоступенчатым, переходя от фазы межведомственного согласования к фазе контроля и согласования с Аппаратом Правительства Российской Федерации и иногда Администрации Президента Российской Федерации. Если речь идет о проектах федеральных законов, разрабатываемых федеральными исполнительными органами, то в данный процесс на заключительных стадиях входят обсуждения и три чтения проекта федерального закона в Палатах Федерального Собрания.