В целом, попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности (оплата по результатам) по сути не корреспондируют с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности в ДРОНДах.
5. Коррупция и профессиональная этика
Распространение коррупции стало одним из основных факторов, препятствующих проведению административной реформы и реформы государственной службы. Уровень коррупции является интегральным показателем того, насколько эффективно функционирует система власти. Отсюда следует, что анализ коррупции, содержания и особенностей реализации антикоррупционных программ и антикоррупционной политики, специфики этического профессионального поведения государственных служащих, работы законодательно принятых механизмов разрешения конфликта интересов на государственной службе, дает возможность определить, есть ли общий прогресс в проведении административной реформы и реформы государственной службы.
Прежде всего, необходимо отметить, что одним из наиболее действенных инструментов противодействия коррупции, затрагивающим ее основы, связанные с неограниченной свободой выбора чиновником вариантов решений, являются административные регламенты, жестко определяющие диапазон допустимых действий и ответственность. Экспертиза проектов регламентов в этой точки зрения является, по сути, элементом антикоррупционной экспертизы.
Однако концепция административной реформы предусматривает разработку и других инструментов противодействия коррупции – антикоррупционных программ ведомств и администраций субъектов РФ, проведение антикоррупционной экспертизы законодательства и мониторинга коррупции, внедрение технических средств мониторинга и проч.
Решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы в июле 2007 года были одобрены типовые программы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и в субъекте Российской Федерации. Эти программы включают следующие разделы:
создание уполномоченного органа по противодействию коррупции;
совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа;
внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти;
проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов;
внедрение ведомственных программ противодействия коррупции;
внедрение систем внутреннего контроля;
организацию обратной связи с потребителями государственных услуг;
формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции;
обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов власти.
Пик разработки этих программ пришелся на 2007 год, и сейчас многие из них находятся в стадии реализации. Однако эффективность данных мероприятий оценить сложно. С одной стороны, положение России по индексу восприятия коррупции не улучшилось за последние годы. С другой стороны, ситуация с коррупцией могла бы быть, вероятно, еще хуже, если упомянутые программы не были бы приняты. Для оценки эффективности антикоррупционных программ необходимо провести специальный мониторинг, методика которого еще не разработана.
Если отдельно говорить о совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, то среди современных нормативных актов следует выделить Указ Президента Российской Федерации № 815 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции». Этим Указом создан Совет по борьбе с коррупцией и им же утвержден состав Совета и его Президиум. В развитие Указа, 19 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором получила развитие законодательная основа противодействия корупции в системе исполнительной власти. Далее, 18 мая 2009 г. Президент Российской Федерации внес 5 указов, вступивших в силу 20 мая 2009 г.:
В целом, принятие данного пакета антикоррупционых актов способствует проведению соответствующих мероприятий (в частности, разработке и исплнению типовых программ противодействию коррупции) в системе исполнительной власти[55]
Борьба с коррупцией на гражданской службе может и должна проводиться по ряду различных направлений. Среди них и повышение уровня оплаты труда государственных гражданских служащих вместе с внедрением новых принципов оплаты служебной деятельности на основании показателей эффективности и результативности, и усовершенствование способов социальной защищенности гражданских служащих, и устранение слабой зависимости должностного роста гражданских служащих от их профессиональных заслуг и достоинств, и принятие антикоррупционно сформулированных должностных регламентов, исключающее основания для принятия так называемых «усмотренческих» решений, и налаживание контроля над доступом к распоряжению материальными ресурсами одновременно с введением адекватной ответственности за их распределение, и усовершенствование системы запретов на занятие дополнительными видами деятельности, которая включает в себя как ряд неоправданных запретов, так и «лазейки», позволяющие заниматься коррупционно обеспечиваемыми видами деятельности.
Однако, устранение всех названных причин распространения коррупции на гражданской службе не будет действенным, если оно не будет сопровождаться созданием этической среды (профессиональной этики) в государственном аппарате, препятствующей коррупции. Таким образом, противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти России, осуществляемое в рамках административной реформы, естественным продолжением имеет мероприятия по формированию профессиональной этики федеральных государственных гражданских служащих.
Перед Россией стоит выбор, какую стратегию формирования профессиональной этики государственных гражданских служащих предпочесть. Возможные стратегии реализуются в различных странах в виде тех или иных подходов к содержанию этических кодексов как нормативных конструкций, воплощающих в себе стандарты этического поведения. Эти подходы можно описать в виде континуума[56]. На одном конце такого континуума будет располагаться так называемый «подход десяти заповедей», предполагающий, что в этических кодексах закрепляются лишь базовые ценности и самые основные стандарты, но не содержатся детализированные процедуры этического регулирования. На другом конце континуума будет располагаться «подход кодекса Юстиниана», предполагающий, что основной акцент в кодексе сделан на чрезвычайно подробные правила поведения и описания административных процедур. Эти два подхода, подход Кодекса Юстиниана («детализирующий» подход) и подход Десяти заповедей («усмотренческий» подход), обладают своими преимуществами и недостатками, причем в зависимости от культурно-исторических традиций в одних странах более проявляются преимущества одного из подходов (соответственно, недостатки второго из подходов), а в других странах дело обстоит в точности наоборот. Можно утверждать, что чем более в данной стране работают индивидуальные этические регулятивы, социальные этические традиции и общекультурные основания этического поведения, тем более допустим усмотренческий подход к детализации (регулированию) стандартов служебного поведения государственных служащих. Наоборот, в случае ослабленных оснований этического поведения граждан, присутствующих на всех трех уровнях поведения и его обоснования (индивидуальном, социальном и культурном), регулирование стандартов служебного поведения должно быть более детальным. Таким образом, не существует абсолютных преимуществ или недостатков одного подхода по отношению к другому: все зависит от того, в какой стране и на коком этапе развития этой страны указанные подходы предполагается применять.