Организационная модель административной реформы оказалась достаточно гибкой в управлении тематикой проектов. Приоритетные направления проектов, которым оказывается поддержка, уточняются в зависимости от достигнутых результатов и возникающих задач. Так, в 2006 году приоритетной была разработка административных регламентов, в 2007 году – подготовка антикоррупционных программ и административных регламентов, а в 2008 году – создание многофункциональных центров на уровне субъектов РФ и разработка ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти по комплексному повышению качества исполнения государственных функций и предоставлению государственных услуг. Тематические приоритеты очередного года определяются Правительственной комиссией.
Особенностью административной реформы является вовлеченность в нее институтов гражданского общества. Так, в 2006 году на основе совместных решений Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Совета Общественной палаты Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была создана Объединенная рабочая группа по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе. Ее задача состоит в поиске форм участия институтов гражданского общества в реализацию административной реформы, например, в экспертизе принимаемых в ходе административной реформы решений, проведении общественного мониторинга, разработке рекомендаций и модельных правовых актов.
Высокую заинтересованность и активное участие в административной реформе демонстрируют Общероссийская организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская организация бизнеса «Деловая Россия».
Важным условием эффективности институциональных реформ является их адекватное ресурсное обеспечение. Реформы не бывают бесплатными. По всей видимости, для каждого типа институциональной реформы существует свой минимальный бюджет, ниже которого начинать реформирование просто не рационально, поскольку это приведет лишь к имитации деятельности и не даст реальных результатов.
При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть наиболее радикальных предложений по оптимизации исключается из проектов, так как является слишком затратной для ведомства.
С точки зрения ресурсного обеспечения административная реформа оказалась одной из самых «бедных» из всех проводимых институциональных реформ в области государственного управления. Средний размер выделяемой поддержки в расчете на один орган власти (Администрацию региона или федеральный орган) составляет:
Комплексный проект реформирования образования -150 млн. руб.
Пилотный проект реформирования здравоохранения - 190 млн. руб.
Программа реформирования региональных финансов - 100-120 млн. руб.
Эксперимент по внедрению бюджетирования ориентированного на результат - не менее 100 млн. руб.
Проект по тематике административной реформы в субъекте РФ – 25 млн. руб.
Проект по тематике административной реформы в федеральном органе – 7-8 млн. руб.
Знаковое различие объемов финансовой поддержки указывает потенциальным участникам программы на приоритетность, политическую значимость реформы и формирует к ней соответствующее отношение. Чем ниже бюджет и выше сложность реформы, тем более мягкие требования выдвигаются к ее потенциальным участникам. Так, в ряде случаев пришлось отказываться от требования софинансирования проектов административной реформы, хотя это было важным условием повышения ответственности за взятые обязательства. В результате, не только уровень ответственности оказался пониженным, но и потенциальный бюджет административной реформы сократился.
Наряду с недостаточно сбалансированным бюджетом еще одной слабой стороной административной реформы является отсутствие практики многолетних контрактов. Бюджет административной реформы ежегодно определяется решением Правительства в рамках средств, зарезервированных на государственное управление. Проекты, необходимые для достижения целей административной реформы, искусственно ограничиваются годовым сроком, хотя очевидно, что содержание и сложность институциональных преобразований не соответствуют годовому режиму финансирования.
Эффективность использования бюджета административной реформы снижается из-за его распыления между большим числом участников и тематик, недостаточно интегрированных между собой. Это вызвано желанием максимально расширить круг заинтересованных в реформе ведомств и администраций. Однако на деле многочисленные участники легко готовы отказаться от недостаточно весомых бюджетных ассигнований, обремененных к тому же многочисленными требованиями и условиями.
Остро стоит вопрос и о кадровом обеспечении реформ. С одной стороны, наблюдается отставание уровня квалификации государственных и муниципальных служащих от уровня решений и процедур, которые они должны исполнять. Программы повышения квалификации не развернуты[8]. С другой стороны, крайне узким является экспертное сообщество, способное профессионально поддержать реформы, поскольку спрос со стороны органов власти на консультационный услуги по данной тематике крайне ограничен и нестабилен. Кроме того, институты гражданского общества, которые могли бы проводить независимую экспертизу подготавливаемых в рамках административной реформы решений, не всегда готовы к конструктивному диалогу с властью из-за отсутствия соответствующих навыков и недостатка ресурсов.
Первые попытки создать организационные механизмы проведения реформы государственной службы восходят к началу 1990-х гг., когда Роскадры (1991-1994) подготовили ряд предложений по организационным мерам (реорганизация кадровых служб и создание кадровых центров, формирование сети образовательных учреждений высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования в сфере государственного и муниципального управления, сохранение бывшей собственности высших партийных школ в ведении новых образовательных учреждений). Был создан Совет по кадровой политике при Президенте России (июнь 1993 г.), который не вел активной работы.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995) предполагалось создание при Президенте России Совета по государственной службе, состав которого должен был представлять различные ветви власти[9]
При подготовке Программы государственного строительства (1997) предлагалось сформировать Комиссию по реализации Административной реформы (в широком смысле, как совокупности ряда институциональных реформ) и Генеральную дирекцию как орган оперативного управления реформой, в том числе и по ряду мероприятий реформирования государственной службы. Однако эти предложения не были реализованы.
Наконец, своеобразный организационный механизм выработки предложений по проведению реформы государственной службы был реализован в ЦСР (осень – зима 1999 г.). Была сформирована группа экспертов, с включением в ее состав представителей ряда государственных органов, которым предложили работать на основе заданного Технического задания, т.е. по сути в рамках исполнения программного мероприятия[10]. Можно сказать, что такой подход был предвозвестником программно-целевого метода реформирования, далее реализованного Федеральной президентской Программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы).
На современном этапе реформирования системы государственной службы[11], если брать во внимание в первую очередь государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти, сложилось три организационных механизма проведения реформы государственной службы. Первый из организационных механизмов по своему происхождению связан с Президентской федеральной программой 2003-2005 гг., продленной до 2007 года, в которой все мероприятия по реформированию государственной службы увязаны по целям, задачам, срокам исполнения, по отвечающим за исполнение государственным органам, а также каждое из мероприятий обеспечено финансированием из федерального бюджета.
На «верхнем уровне» координация исполнения мероприятий федеральной программы реформирования государственной службы возложена на Администрацию Президента России, Управление по вопросам государственной службы Президента России (координатор программы).
Функции координации данной программы подразумевают как участие координатора на этапе разработки и принятия плана мероприятий программы на каждый год ее реализации, так и контроль за исполнением мероприятий (контроль министерств – государственных заказчиков по качеству исполнения мероприятий и по внедрению разработанных предложений). Координатор составляет сводные ежегодные отчеты по достигнутым результатам, предоставляемые руководству Администрации Президента России и Президенту России[12]. Далее составляется план мероприятий на следующий календарный год, уточняется необходимое финансирование мероприятий.
В соответствии с Федеральной Президентской программой, на «втором уровне» реализации программы действуют федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за закрепленные за ними мероприятия. Таких органов исполнительной власти по программе 2003-2005 гг., пролонгированной на 2006-2007 гг., было пять: три органа относятся к государственной гражданской службе (Минтруд России, а с 2004 года его правопреемник, Минздравсоцразвития России; Минэкономики России, Минфин России), один к правоохранительной службе (МВД России), и один к военной службе (Минобороны России)[13]. Федеральные органы – государственные заказчики исполняют мероприятия через проведение открытых конкурсов среди коллективов организаций, могущих выступать разработчиками предложений (удовлетворяющих присутствующим в Технических заданиях критериям). Для этого государственным заказчиком на ежегодной основе выделяется финансирование для организации государственных закупок услуг экспертных и консалтинговых коллективов по подготовке материалов и выполнению мероприятий Президентской программы.