Во-вторых, нет регулярного взаимодействия экспертных сообществ. За редким исключением, экспертные сообщества по административной реформе и по реформе государственной службы действуют, не контактируя друг с другом. Это является следствием недостатков взаимодействия отвечающих за реформы государственных органов.
В-третьих, нет временной синхронизации реализации обеих реформ, что особенно проявилось после марта 2004 года, когда начало действий по устранению дублирования функций федеральных органов исполнительной власти привело к как минимум трехмесячному коллапсу деятельности аппаратов реформируемых федеральных органов исполнительной власти. Синхронизация реформ должна предполагать, что изменение в структуре государственных органов происходит координированно с созданием новых механизмов (предполагаемых реформой государственной службы) по использованию кадров этих органов, включая аттестацию кадров, повышение их квалификации, формирование кадрового резерва и т.д. В противном случае, мероприятия по реформе государственной службы обесцениваются, становятся «несвоевременными», запоздавшими.
В целом, следует признать, что взаимодействие организационных механизмов административной реформы и реформы государственной службы недостаточно хорошо продумано. Дальнейшее проведение административной реформы и реформы государственной службы в России потребует серьезного изменения организационного дизайна обеих реформ, их организационной синхронизации и трансформации методов экспертного обеспечения.
Программы реформирования государственного управления затрагивают интересы большой части общества. Значительное число общественных групп принимает в них непосредственное участие, другие – испытывают последствия реформирования. Все эти общественные группы можно считать акторами реформ. Понятие акторов шире понятия «агентов реформ» как сил, заинтересованных в их успехе. Акторы – это и те группы, которые противодействуют реформам или, испытывая последствия их реализации, изменяют свое экономическое и социальное поведение (сокращают бизнес активность, меняют профессию и проч.). Анализ акторов позволяет изучить динамический баланс общественных сил, влияющих на конечные результаты реформ.
Большинство из акторов реформ пассивны. У них сильна надежда на то, что «все образуется само собой», либо имеется опасение, что реформаторские действия могут только «раскачать лодку» государственного управления, дестабилизировать общество. Имеется и глубокое общественное недоверие к провозглашаемым целям реформ, к истинным намерениям власти. Во многом, сказанное выше (включая скептицизм в отношении реформ и недоверие к их «истинным целям») относится даже к государственным служащим.
Можно выдели три больших и неоднородных категории акторов реформ. Во-первых, это различные слои гражданского общества, заинтересованные в целом в эффективности исполнительной власти, но занимающие пассивную позицию, за исключением узкого круга гражданских институтов.
Граждане и организации проявляют согласие со сложившимися «правилами игры», считают для себя вполне «нормальным» участие в коррупционных сделках с представителями власти, поскольку так проще решить свои жизненные вопросы. Однако наряду с «согласием» существует осознание того, что при сохранении таких «правил игры» динамичное, инновационное развитие невозможно. Административные барьеры запредельно высоки, прежде всего, для малого и среднего бизнеса.
Уровень доверия к государству со стороны общества, как и престиж гражданских служащих в глазах граждан крайне низок. Граждане считают, что административная система ни при каких мыслимых изменениях не способна эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам. Нет достаточной защищенности граждан от возможного административного произвола властей.
Отдельные и вполне влиятельные организации гражданского общества[19] демонстрируют активную поддержку реформ и готовность участвовать в них, разделяя ответственность за результат. Однако в целом состояние гражданского общества, объемы деятельности и масштабы влияния его организаций на принятие управленческих решений недостаточны для придания этим реформам большего динамизма и необратимости.
Бизнес-организации как внешние акторы реформ, более заинтересованы в лоббировании своих коммерческих интересов, сильно различающихся для крупного, среднего и малого бизнеса. Многие крупные бизнес-структуры тесно связаны с представителями государственного аппарата и к реформам относятся в лучшем случае индифферентно. Против реформ выступает криминальная часть бизнеса, интегрированная в схемы коррупционных взаимоотношений. Однако активность этой части бизнеса не велика, поскольку результаты реформ не сказали на величине его доходов (объем разного рода посреднических услуги не уменьшается, наиболее известные связи бизнеса и чиновников не сохраняются). С другой стороны, на стороне реформ находятся многие представители малого и среднего бизнеса.
Наконец, организации и работники бюджетной сферы имеют двойственное отношение к реформам. С одной стороны, они чувствуют свою ущербность по уровню финансирования и оплаты труда в сравнении с частным сектором, и поэтому поддерживают реформы, надеясь на справедливое выравнивание условий деятельности. Но с другой стороны, они не заинтересованы в строгом контроле результатов своей деятельности, поскольку внедрение нового порядка (управления, бюджетирования и оплаты по результатам) может означать для них сокращение пусть и не высоких, но стабильных и гарантированных доходов.
Во-вторых, среди заинтересованных участников программ реформирования нужно отметить зарубежные национальные и международные организации, концентрирующие в себе международный опыт, пропагандирующие политику стран-доноров и международных организаций. Эти участники процесса реформ заинтересованы в распространении своих управленческих стандартов в России, поскольку убеждены в их эффективности, универсальности и положительном влиянии на развитие демократии. Кроме того, внедрение унифицированных стандартов управления в других странах делает их более открытыми и узнаваемыми для международного бизнеса и других форм сотрудничества.
Зарубежные акторы оказали значительную поддержку российским реформаторам на этапе разработки проектов программ и концепций реформирования исполнительной власти. Ссылки на успешный международный опыт всегда были и остаются значимыми аргументами в пользу реформ.
Зарубежные доноры дали возможность российским экспертам ознакомиться с инструментами нового государственного управления. Программы технической помощи в сфере государственного строительства были действительно техническими в том смысле, что фокусировались на методических, инструментальных, аналитических вопросах. Многие из используемых в настоящее время в России инструментов управления создавались на основе изучения зарубежных образцов. Это, например, относится к Докладам о результатах и основных направлениях деятельности, к методикам функционального анализа, государственному заданию как форме бюджетирования по результатам и многим другим инструментам.
Практически все организации-доноры внесли заметный вклад в процесс передачи лучшей практики государственного управления. Не желая выделять кого-то особо, нужно все же отметить работу группы Всемирного банка в России и представительства Европейской комиссии. Их поддержка и координирующая по отношению к другим донорам роль были крайне значимы для обеспечения комплексности технической помощи, исключения дублирования тематики международных проектов, объединения российского экспертного сообщества.
Одним из наиболее эффективных направлений деятельности зарубежных организаций стала поддержка горизонтальных контактов между государственными служащими разных стран в виде ознакомительных поездок. Прямой обмен опытом между государственными служащими в этом случае способствовал более глубокому и многогранному пониманию ситуации, а возможность участвовать в таких программах играла заметную стимулирующую роль.
Наконец, в ходе реализации некоторых проектов были налажены профессиональные связи, которые сохраняются до сих пор, а в ряде случаев, самостоятельно развиваются в академической или образовательной областях.
В настоящее время, по прошествии нескольких лет реформирования, интерес к сотрудничеству с зарубежными организациями в области государственного управления со стороны российских государственных служащих и экспертов сохранился, но претерпел качественные изменения. Теперь невозможно предлагать к обсуждению общие подходы, принципы и соображения. Все это было обсуждено многократно несколько лет назад, да и в те годы не вызывало большого интереса. Крайне востребованным является обсуждение практики применения конкретных инструментов управления с акцентом на технические детали, прямые и побочные эффекты, организационные и финансовые решения.
В свою очередь, и российские специалисты были бы заинтересованы в передаче своего опыта зарубежным коллегам.
Тем не менее, за прошедшее время зримо проявились и недостатки сложившейся практики предоставления международной технической помощи. К таким недостаткам относится то, что со стороны международных доноров экспертами работали зачастую специалисты, которые не всегда хотели осваивать российскую практику и учитывать менталитет, реальную загрузку российских чиновников, их приоритеты. Зачастую предлагалось разрабатывать тематику, далекую от практических потребностей, или для которой в России еще не созданы необходимые условия.