Напряжение в российской экспертной среде вызывало и то обстоятельство, что оплата международных и российских экспертов различалась «в разы» в пользу международных экспертов, зачастую при обратном качестве исполнения работ. Наконец, международное техническое содействие было неравномерным, оно резко уменьшилось в последние годы, вследствие общего охлаждения отношений.
Тем не менее, повторим, для объединения нашего экспертного сообщества международная техническая помощь, особенно на раннем этапе реформ, была значительной.
В-третьих, акторами реформ являются сами государственные служащие (аппарат), и политическое руководство. Состав этих акторов детально описан в статье А.В. Оболонского[20], а связанные с этим риски реформирования – в статье[21]. Основная «линия размежевания» здесь связана с борьбой «между двумя социальными тенденциями: либо минимизировать изменения, или даже сделать шаг назад, максимально легитимизировав привилегированный статус бюрократической корпорации, ориентирующейся на руководство (традиция «государева служения»), либо провести реальную модернизацию, сформировав модель «открытого государства и открытой государственной службы» - с концепцией государства как наемного менеджера, призванного обслуживать нужды граждан[22].
Высшее политическое руководство России, как представляется, поддерживает проведение административной реформы и реформы государственной службы, и это проявляется как в политических заявлениях, так и в постоянных действиях по продвижению реформ. Мотивами такого выбора политического руководства России являются его связанность уже озвученными заявлениями и программами, а также приверженность патриотическим ориентациям, направленным на укрепление роли России (с осознанием того, что без реформ Россия не сможет развиваться), повышение конкурентоспособности страны.
Среди поддерживающих реформы присутствуют и государственные служащие, представляющие все категории и группы должностей. Мотивы у сторонников реформ значительно варьируются, от патриотических ориентаций, нацеленных на демократическое развитие России, от идейных мотивов, связанных с осознанием необходимости реформ для приведения государства и аппарата в соответствие с современными требованиями, и до поддержки реформ из прагматических расчетов сделать быструю профессиональную карьеру. Поэтому, нельзя сказать, что какие-либо группы или категории должностей государственной службы более привержены реформам, чем другие группы и категории должностей. Здесь много зависит от уровня образования, культуры, семейной истории и традиций, от сложившихся отношений в коллективе, - в целом, от широкого спектра значительно различающихся индивидуальных обстоятельств. Это затрудняет кооперацию «агентов реформ» в государственном аппарате, формирование «фронта поддержки реформ» в самом аппарате.
Среди противников реформ присутствуют представители руководства, преимущественно люди среднего и старшего возрастов, связанные с командными и распределительными функциями административного аппарата. Многие из них обладают синдромом державно-имперского сознания, заключающегося в боязни потери единообразия и управляемости страны. Здесь присутствуют и скрытые аргументы, боязнь потери личного влияния и накопленных связей, а так же коррупционные интересы.
В регионах России, основными мотивами противодействия реформам со стороны части местных элит является желание уменьшить влияние федерального центра и ослабить федеральный контроль за своей деятельностью.
Наконец, противники реформ из числа государственных служащих руководствуются идейными мотивами (убежденность в необходимости для России административно-командной системы), мотивами сохранения видимой простоты управления (правовой нигилизм и ориентация на аппаратный стиль принятия решений, «ручное» управление), прагматическими мотивами (боязнь потерять работу вследствие обнаружения их непрофессионализма, что подразумевается введением в действие merit system). Таким образом, аппаратные противники реформ так же разобщены и не собраны в одном из «стратов» аппарата, как и сторонники реформ. Поэтому, политическая воля может сдвинуть и консолидировать аппарат как в сторону поддержки реформ, так и (неумелыми действиями, либо переходом на политическую линию отказа от реформ) в сторону противодействия реформам.
Вывод из анализа всех перечисленных выше акторов реформ состоит в том, что существует неустойчивый баланс сил. Это влечет за собой нестабильность в поддержке реформирования, возможность торможения реформ или их продолжения в зависимости от привходящих, зачастую случайных, политических, экономических и социальных обстоятельств. Вполне вероятным следствием финансового кризиса, например, может стать замедление и даже прекращение реформ в области государственного управления, причем не только из-за понятного сокращения финансирования бюджетных программ, но прежде всего из-за желания пройти этот неприятный период в режиме «ручного управления», мобилизационной модели, усиленной властной «вертикали». Понимание того, что такой подход как раз усилит последствия кризиса, активно поддерживает лишь небольшое количество акторов, которых в этом случае правильнее назвать агентами реформ.
2. Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой
Наряду с сокращением избыточных функций необходимо перераспределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ведомствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению политики, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в одних и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оценку их деятельности, затрудняло управление и контроль. Именно поэтому идеи инвентаризации и сокращения (отбора необходимых) функций, перестройки структуры исполнительной власти не встретили консолидированного сопротивления высшей бюрократии.
О необходимости оптимизации государственных функций говорилось в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 и 2004 годах. Отмечалось несоответствие объема полномочий государственного аппарата качеству власти. Указывалось на то, что административная реформа должна способствовать созданию государства, адекватного потребностям гражданского общества и целям, стоящим перед страной.
Приоритетные направления административной реформы, определенные Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»[23], предполагали:
· ограничение вмешательства государства в деятельность предпринимателей;
· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
· развитие саморегулируемых организаций в области экономики;
· организационное разделение исполнения функций по регулированию экономики, надзору и контролю, управлению государственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и организациям;
· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В июле 2003 годы Постановлением Правительства Российской Федерации[24] для координации административной реформы была образована Правительственная комиссия. Ее работа (вначале под руководством Б. С. Алешина) вполне логично началась с проведения инвентаризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительственной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения на большого числа экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных организаций.
Впервые в России был составлен перечень всех функций федеральных органов исполнительной власти, разработаны критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев выступали – отсутствие при исполнении функции ограничений конституционных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и задачам государственной политики в сфере его ведения, наличие оснований исполнения функции в федеральных законах. Проводилась оценка уровня материально-технических и финансовых затрат государства на исполнение функций.
Особенность функционального анализа, реализованного Правительственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномочий), их соответствие установленным критериям. Действовала своеобразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовки законодательства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был представить убедительные доказательства того, что конкретная функция не может быть выполнена на основе саморегулирования или аутсорсинга.