Всего в 2003–2004 годах было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868.
Методики и технология анализа функций учитывали международный опыт, накопленный в данной области. В этой части методическую помощь оказала группа Всемирного банка, обобщившая международную практику функционального анализа. Предложения этой группы были использованы Министерством экономики России и опубликованы для более широкого использования прежде всего на уровне регионов[25].
Результаты функционального анализа были учтены при формировании новой структуры государственных органов и определении их специализации. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[26] были выделены типы функций по:
выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию;
контролю и надзору;
управлению государственным имуществом;
оказанию государственных услуг.
Выделенные типы функций были разнесены по трем типам федеральных органов исполнительной власти[27]. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства. Функции по контролю и надзору — на федеральные службы. Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства. Устанавливалось, что министерства осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, правда, без уточнения, в чем конкретно координация и контроль будут состоять. Предполагалось, что созданная «трехуровневая» модель позволит обеспечить специализацию деятельности, исключит конфликт интересов при исполнении в одном органе разных типов функций. Эти надежды «трехуровневая» организационная система в значительной степени оправдала, что подтверждается ее сохранением с некоторыми модификациями до настоящего времени. Новая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724, базируется в основном на ранее принятой модели.
Эффективность работы «трехуровневой» федеральной структуры критически зависит от качества межведомственного взаимодействия, от действий ведомств другой специализации. Интенсивность межведомственных согласований усилилась. В то же время, культура и технологии межведомственного взаимодействия не могли быть модернизированы в короткий срок. Это привело к определенной дезорганизации в период после формирования новых федеральных органов власти весной 2004 года.
Новые правила взаимодействия были установлены лишь в конце января 2005 года[28]. Они, в частности, определяли полномочия и механизмы осуществления министерством координации и контроля подведомственных ему агентств и служб (утверждение планов деятельности и отчетов об их исполнении, назначение и освобождение от должности заместителей руководителей агентства и служб, премирование руководителей, утверждение регламентов исполнения подведомственными органами их функций и проч.).
Еще большую ясность в новую «физиологию» российской административной системы внес Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[29]. В нем установлены полномочия руководителей органа власти и его подразделений, порядок исполнения поручений, взаимодействия органа власти с законодательной и судебной властью. Дана типовая схема планирования деятельности, отражены принципы организации работы с территориальными органами и обращениями граждан.
Введенные правила функционирования и взаимодействия органов власти, безусловно, не исключили всех межведомственных проблем, но унифицировали процедуры и существенно сократили поле неопределенности в бюрократических процессах.
Процедура глобальной оптимизации функционала федеральной исполнительной власти была проведена одни раз, хотя для предотвращения появления новых избыточных функций это необходимо делать на периодической основе, поскольку бюрократия «склонна к размножению». По крайней мере, введение новых полномочий органов власти должно обосновываться их общественной необходимостью, декларациями об ожидаемых последствиях исполнения новых функций по методикам Regulation Impact Statement (или Regulatory Impact Analysis). Лишь жесткое соблюдение вышеупомянутого принципа «презумпции виновности» может ограничить безудержный рост бюрократии.
Сокращая функции органов власти, Правительственная комиссия по административной реформе не могла не обойти вниманием подведомственные им предприятия и учреждения. Таких организаций с советских времен сохранилось огромное множество. Не имея четких задач своей деятельности, они требовали постоянных бюджетных ассигнований на свое существование. Находясь в состоянии «подведомственности» и обладая значительным имуществом, они представляли большой интерес для бюрократического аппарата. Даже часть функций органов власти конструировалась ими таким образом, чтобы создать монопольные рынки для подведомственных организаций. Все это создавало дополнительные источники бюрократической ренты и ложилось тяжелым бременем на федеральный бюджет, отдельные категории граждан и бизнеса.
Правительство России в октябре 2004 года приняло порядок оптимизации сети организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. На основе анализа данных ведомственной и налоговой отчетности, реестра федерального имущества Правительственной комиссией по проведению административной реформы было выделено четыре группы подведомственных предприятий и учреждений.
К первой группе относились те, которые целесообразно сохранить (обеспечивающие оборону и безопасность страны, сохранение национальных ценностей и прочие общественные блага). Управление этими организациями передавалось из министерств профильным агентствам и Росимуществу России.
Вторую группу составили организации и предприятия, передаваемые на уровень субъектов РФ в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами.
Предприятия, вошедшие в третью группу, подлежали приватизации или ликвидации. Оснований для их сохранения в прежнем статусе не нашлось. Среди таких организаций попадались и вполне экзотические - типа яхт клубов, иметь которые в своем подчинении не отказался бы ни один государственный орган в мире.
Наконец, четвертая группа состояла из организаций, обслуживающих органы власти, в том числе предоставляющих услуги государственным служащим в рамках их социального пакета (медицинские центры, учреждения санаторно-курортного и транспортного обслуживания и др.). Решение по ним было отложено до принятия указов по компенсационному пакету государственных служащих.
Впервые в постсоветский период была изучена деятельность более 25 тысяч организаций, подведомственных федеральным органам власти. Из них треть была предложена к ликвидации, реорганизации или приватизации. Однако мониторинг реализации этих решений не проводился. Проблема «навязанных» услуг государственных предприятий и учреждений и передачи им «несвойственных» государству функций сохранилась до сих пор.
В 2007 году был проведен анализ платных услуг ведомств и подведомственных им организаций. Данная работа позволила выявить «теневой» рынок услуг, оказываемых государственными учреждениями, подведомственными главным образом контрольно-надзорным органам. Оценка его объема в 2007 году составляет около 1,5 трлн. рублей. Эти услуги, в основном, касаются проведения разного рода предлицензионных и иных экспертиз, консультирования и т.п. По итогам анализа был подготовлен проект постановления правительства, утверждающий закрытый перечень платных государственных услуг, за оказание которых федеральные органы исполнительной власти, а также подведомственные им учреждения, вправе взимать плату с граждан и организаций.
Принятие Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004) означало, что окончательно сложились законодательные рамки структуры социального института государственной службы как совокупности связей ее основных элементов (т.е. должностей) друг с другом и с внешней средой.
В соответствии с современным законодательством о государственной службе Российской Федерации, к структуре государственной службы относятся: категории и группы должностей; система классных чинов как существующий в России механизм иерархического выстраивания государственной службы; квалификационные требования к должностям; механизмы отбора на государственную службу и должностного роста (включая образовательные механизмы).
Основные структурные компоненты института государственной гражданской службы России таковы:
Не регулируются законодательно, но зависят от установленных правовых норм, два динамических компонента структуры, описывающие институт государственной гражданской службы, и одновременно фиксирующие взаимоотношение института гражданской государственной службы с внешней средой: количественные и качественные характеристики состава государственной службы; конкуренция должностей государственной службы с соответствующими должностями иных профессиями публичного сектора (спрос и предложение на рынке труда).