Динамические компоненты структуры государственной службы хорошо показывают, какова в действительности ситуация с государственной гражданской службой: реализуются ли, и как, принятые правовые нормы, какие основные структурные проблемы существуют, в каком направлении развивается государственная гражданская служба, какое влияние на это развитие оказывает проведение других институциональных реформ, в частности административной реформы.
Изменения численности, возрастного состава, гендерных характеристик, уровня профессионализма (образование), оплаты труда государственной гражданской службы (до 2006 года включительно)[37] показывают, что эволюция государственной гражданской службы происходит противоречиво, с элементами как положительных, так и отрицательных изменений. Представим описание этих изменений в виде таблицы:
| Динамический компонент структуры государственной гражданской службы | Направление происходящих изменений | Оценка изменений (положительные или отрицательные изменения) |
| Количественный состав | Сократился в 2004 году, сразу после начала административной реформы, и увеличивается с тех пор, превзойдя дореформенные показатели | Изменения отрицательные, поскольку предполагалось, что устранение дублирующих функций приведет к устойчивому сокращению аппарата |
| Возрастной состав | Процент в возрасте выше 40 лет на федеральном уровне уменьшился по должностям категории руководителей (по сравнению с 2005 годом) | Изменения положительные, поскольку тем самым происходит омолаживание госаппарата |
| Гендерный состав | Устойчиво держится в соотношении более 70% женщин / менее 30% мужчин[38] | Изменения нейтральные |
| Образовательный состав | Устойчиво около 70% имеет высшее профессиональное образование. Одновременно, процент гражданских служащих с высшим профессиональным образованием в области специализаций государственного управления повышается | Изменения положительные, т.е. профессиональный уровень растет |
| Уровень оплаты труда | Повышается, в среднем поднявшись в 2008 г. приблизительно до 17 тыс.руб. в центральных аппаратах министерств (600 долларов США при текущем курсе на ноябрь 2008 г.), т.е. более, чем в 2 раза по сравнению с 2005 годом | Изменения формально положительные, однако происходит увеличение разрыва в оплате между младшими и старшими группами должностей, плюс надокладные выплаты занимают до 90% общей суммы денежного содержания |
| Привлекательность профессии на рынке труда | В 2007-2008 гг. начала повышаться по ряду федеральных органов[39], что измерялось в ходах опросов студентов (при прохождении практик) и выпускников факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ | Изменения положительные, однако причина возможно скрывается как в положительной динамике заработных плат в государственных федеральных органах |
Создание системы управления государственной службой России может быть рассмотрено с нескольких сторон. С одной стороны, эволюционно сложилась «многополярная» система управления государственной службой, имеющая в целом «консенсусно-распределенный» характер. Основные центры этой системы и их взаимодействие будут описаны ниже. С другой стороны, федеральное законодательство предполагает формирование иной системы, с акцентом на создание федерального органа по управлению государственной службой. Однако, на пути к созданию такого органа имеются значительные нерешенные проблемы, в том числе относящиеся к области взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой. С третьей стороны, имеются начатки программно-целевого метода управления государственной службой (идущие от Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы). Опишем эти подходы по порядку.
Существующая система управления государственной службой. В настоящее время, если не говорить об управлении государственной службой в законодательной ветви власти, имеются четыре основных центра управления государственной службой, причем все они в большой степени распространяют свое влияние на государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти.
Первый центр – Администрация Президента России. В описываемый нами период (с реорганизации в 2004 году[40]) функции по управлению государственной службой оказались сосредоточенными в Администрации в Управлении по вопросам государственной службы Президента России[41], перейдя к этому Управлению в основном от Управления по кадрам и государственным наградам Президента России (также здесь можно упомянуть Контрольное Управление и Главное государственно-правовое Управление, впоследствии переименованное в Государственно-правовое Управление). В настоящее время, в Администрации Президента России Управление по вопросам государственной службы, все его 3 департамента, активно взаимодействуют с Управлением по кадрам и государственным наградам, с Государственно-правовым Управлением Президента, с Контрольным Управлением, что необходимо при подготовке нормативных правовых актов, при решении кадровых вопросов, при осуществлении функций координатора Федеральной Президентской программы реформирования государственной службой. Управление по вопросам государственной службой Президента России готовит вопросы для Президента России, для вынесения на Комиссию и на МРГ (по проблемам реформирования государственной службы), координирует исполнение различных мероприятий по Федеральной Президентской Программе, занимается подготовкой указов Президента России (с передачей проектов в Государственно-правовое Управление Президента России). Распределение функций трех департаментов Управления по вопросам государственной службы выделяет следующие типы функций: аналитические и организационные функции по проведению реформы и дальнейшему развитию системы государственной службы, координация деятельности по функционированию системы дополнительного профессионального образования государственных служащих, ведение вопросов взаимодействия с государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и с муниципальной службой[42]. Управление призвано обеспечивать бесперебойное функционирование системы государственной службы, вырабатывать стратегические предложения, но не является федеральным органом по управлению государственной службой, осуществляя координационные функции в режиме децентрализованного взаимодействия с другими ответственными государственными органами.