Второй центр – Аппарат Правительства России, в котором вплоть до недавнего времени функции управления государственной службой, с акцентом на контроль исполнения решений и координацию работы федеральных органов исполнительной власти, возлагались на отдел государственной службы Департамента управления делами Правительства Российской Федерации, при взаимодействии с Департаментом государственного управления и местного самоуправления. В октябре 2008 г. функции по управлению государственной службой вместе с отделом государственной службы были переданы из Департамента управления делами Правительства Российской Федерации в Департамент государственного управления и местного самоуправления. При этом, в Департаменте управления делами был создан отдел по работе с кадровым резервом, и данная функция из ведения отдела государственной службы изъята.
Третий центр – Минздравсоцразвития России, ставший правопреемником Минтруда России (с 2004 года). С 2008 года в Минздравсоцразвития России создан Департамент государственной службы (до этого – Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы), к ведению которого отнесены вопросы координации управления государственной службой в исполнительных органах власти (впредь до создания федерального органа по управлению государственной службой), социальных гарантий (однако, здесь главные функции денежного обеспечения социальных гарантий отнесены к ведению Минфина России), вопросы дополнительного профессионального образования государственных служащих (за исключением зарубежных программ, закрепленных за Управлением по вопросам государственной службы Президента России). Эффективность работы Минздравсоцразвития России по данному направлению критически зависит от объемов финансирования мероприятий, определяемых Минфином России.
Четвертый центр, а точнее множество центров, это департаменты (управления) или структурные подразделения в составе департаментов (управлений) федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление государственной службой в этих органах. Здесь традиционно сильные позиции у Минэкономразвития России, которое с самого начала современного этапа реформы государственной службы активно участвовало в проведении мероприятий этой реформы.
В выполненных в 2007 году двух мероприятиях Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации (по линии Минэкономразвития России) изучались вопросы современного функционирования таких структурных подразделений и методов оценки эффективности их работы. В результате этих работ были проанализированы практически все локальные (изданные федеральными органами исполнительной власти) нормативные правовые акты, в которых даются функции структурных подразделений этих органов по управлению государственной службой и кадрам, произведена классификация функций по их частотности (распространенности) и по особенностям встречающихся компетенций указанных структурных подразделений, выделен класс функций, подлежащих оценке эффективности и результативности их исполнения, сформированы методы такой оценки и предложены проекты нормативных правовых актов, вводящих в действие систему оценки эффективности деятельности структурных подразделений по управлению государственной службой и кадрами, предложен механизм контроля качества этих оценок эффективности, наконец предложен перечень организационных мероприятий по внедрению всей системы оценки и контроля ее качества. Среди выводов, сделанных по итогам данных исследований, можно отметить:
· слабость контроля над органами управления государственной службой со стороны структур гражданского общества.
Недостатками сложившейся многополярной системы управления государственной службой являются постоянное столкновение интересов ведомств, снижающее эффективность и потенциал управления, значительные затраты времени на консенсусную выработку решений, а также стратегический проигрыш во взаимодействии с механизмом управления административной реформой, взявшей на себя лидерство в принятии решений. Можно сказать даже более резко: с начала административной реформы потенциал управления государственной службой, равно как и активность в проведении реформы государственной службы, снизились.
Создание федерального органа по управлению государственной службой. Значительное развитие и трансформация системы управления государственной службой предполагается законодателем. С 2003 года в федеральном законодательстве о государственной службе закреплено положение[43] о создании системы управления государственной службой на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. Требование создания федерального органа по управлению государственной службой косвенно следует из данной формулировки. Таким образом, предлагается переход от имеющейся децентрализованной «многополярной» системы управления государственной службой к централизованной системе.
Положение о создании системы управления государственной службой, применительно к государственной гражданской службе, присутствует и в следующем Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004), однако здесь система управления государственной службой упоминается только в контексте других норм (вхождение представителей «гипотетического», т.е. покуда не созданного органа по управлению государственной службой в различные комиссии, отсылки к координационным функциям данного органа).
Однако, несмотря на требования законодательства, до сих пор федеральный орган по управлению государственной службой не создан, что означает неполноту складывающейся системы управления государственной службой. Этому имеется несколько причин. Первая и основная причина - управление государственной службой является одной из важнейших, можно сказать чрезвычайных функций государственного управления в целом, и ее нельзя сочетать с другими обязанностями. Решающая политическая значимость этой функции («кадры решают все») делает создание федерального органа по управлению государственной службой потенциально опасным в случае наличия определенных политических амбиций руководства этого органа. Поэтому без твердой убежденности политического руководства России в необходимости создания такого органа и без наличия неоспоримой, профессионально безупречной деполитизированной кандидатуры руководителя этого органа, создание федерального органа по управлению государственной службой, с наличием контрольно-распорядительных (а не только консультационных) функций, не может состояться.
Вторая причина относится к проблемам взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой, поскольку функции федерального органа по управлению государственной службой не укладываются в принятую с 2004 года классификацию функций по типам государственных органов. Все варианты (модели) федерального органа по управлению государственной службой в той или иной степени включают функции, свойственные как министерствам (выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование), так и агентствам (оказание государственных услуг и управление государственным имуществом) и службам (контроль). Различие между вариантами (моделями) возможного федерального органа по управлению государственной службой заключается лишь в степени реализации указанных функций: от «сильных», так называемых «распорядительных» функций регулирования, концентрации в данном органе большого объема государственных услуг, значительных полномочий по контролю, и до «слабых», так называемых «»консультативно-совещательных» функций, от управления федеральной государственной службой всех ветвей власти, и до управления государственной службой только федеральной исполнительной власти.