Административная реформа и реформа государственной службы в России вопросы реализации и координации (стр. 1 из 19)

ВВЕДЕНИЕ. Административная реформа и реформа государственной службы в системе реформ государственного управления: общая характеристика современного этапа

Одним из базовых условий успешного развития России является формирование профессиональной и эффективной системы власти. Для России эта задача беспрецедентна по своей сложности и масштабам.

Во-первых, российское государство на протяжении столетий развивалось по патриархальной модели, в которой интересы политических элит преобладали над общественными. В период советской власти эта модель была лишь модифицирована с учетом коммунистической идеологии[1]. Это привело к преобладанию патримонального менталитета во всех слоях общества, в особенности у представителей властного истэблишмента.

Во-вторых, исполнительная власть в России всегда претендовала на особое место в обществе, что обусловлено как огромными географическими масштабами страны, так и историей ее развития, культурным, полиэтническим, ресурсным, военным потенциалом. С учетом этих особенностей успех частных инициатив во многом зависит от поддержки государства. Как следствие - патерналистские отношения между государством и гражданским обществом.

В-третьих, формирование демократических и рыночных институтов в России новейшего периода истории не сопровождалось адекватным развитием гражданского общества. Во многом это связано с отсутствием соответствующих культурных традиций, опыта самоорганизации. В этих условиях бюрократия, обладая достаточно высоким организационным и кадровым потенциалом, довольно быстро адаптировалась к новой ситуации, а вернее адаптировала новые институты к своим интересам. Тем самым, бюрократия каждый раз оказывалась способной диктовать правила поведения для всех других общественных групп.

Несмотря на значительный, исторически сложившийся административный ресурс, бюрократия нуждается в общественном доверии. Потребность в общественном доверии резко возрастает в связи с процессами глобализации, поскольку глобализация диктует определенные общие стандарты взаимодействия государства и общества, общие принципы государственного управления. Поддержание конкурентоспособности страны требует соблюдения этих стандартов и принципов, а значит, и проведения реформ, способствующих их внедрению.

Бюрократии приходится выступать с инициативами, доказывая свою эффективность и полезность для общества, способность решать новые задачи. Этим озабочены, прежде всего, публичные высшие руководители, становящиеся инициаторами реформ государственного управления. Однако их политической энергии, управленческого мастерства и экспертного знания не всегда бывает достаточно, чтобы сформулировать программу реформ и контролировать ее исполнение более инертным и не всегда заинтересованным бюрократическим аппаратом. Вследствие этого официальные декларации иногда не «срабатывают», приводят к совершенно иным результатам. Программы реформирования, принятые из благих побуждений, слишком часто, из-за нелояльности исполнителей, организационных просчетов, недостаточной последовательности, законодательной и методической неподготовленности, оказываются неэффективными.

Еще одним обстоятельством, снижающим эффективность реформирования, является недооценка сложности институциональных преобразований, принятие слишком напряженного графика проведения мероприятий, не соответствующего «пропускной способности», экспертному и ресурсному потенциалу. Реформы становятся инструментами удовлетворения иных, групповых и индивидуальных (в том числе и коррупционных) интересов. В результате, несмотря на реформы ситуация может не улучшиться.

Названные выше причины во многом объясняют тот факт, что несмотря на предпринимаемые усилия, система власти все еще находится далеко не в оптимальном состоянии. Об этом свидетельствуют как замеры общественного мнения, внутренние оценки лидеров страны и экспертов, так и международные индикаторы (GRICS, Индексы восприятия коррупции, конкурентоспособности роста и проч.).

Период переустройства власти в России растянулся на длительный период. Начавшись с распада СССР, он продолжается до сих пор и реализуется в виде спектра реформ общественного сектора (public sector reforms), проводимых по разным направлениям. Эти реформы в совокупности охватывают структуру органов исполнительной власти и принципы их функционирования, государственный аппарат, государственный бюджет, государственные учреждения, взаимоотношения государства и гражданского общества. Указанные реформы с начала 90-х годов по-разному соотносились друг с другом, смещались акценты в их проведении и координации.

В настоящей статье основное внимание уделено современному этапу взаимодействия двух реформ, а именно административной реформы и реформы государственной службы. В свою очередь, в этой сфере по преимуществу будет рассматриваться взаимодействие институционального реформирования исполнительной власти и реформирования гражданской государственной службы.

Современный этап взаимодействия административной реформы и реформы государственной службы датируется с 2004 г., однако еще до этого, осенью 2003 года, началась работа по сокращению государственных функций. В марте 2004 года была утверждена новая структура органов исполнительной власти, а в 2005 году на федеральном и региональном уровне приступили к реинженирингу административных процессов с целью их ориентации на потребности граждан и бизнеса.

В 2004 году в Правительстве начались интенсивные работы по внедрению инструментов управления по результатам. Федеральные органы исполнительной власти (субъекты бюджетного планирования) стали разрабатывать Доклады о результатах и основных направлениях деятельности. Продолжилась реформа федерального бюджета и бюджетного процесса, затрагивающая вопросы определения приоритетов, классификации бюджетных расходов, внедрения трехлетнего бюджета.

Все эти масштабные новации в государственном управлении требовали тщательной проработки законодательных и технологических решений, и, далеко не в последнюю очередь, кадрового обеспечения, что во многом зависело от успехов реформирования государственной службы в рамках реализации утвержденной в 2002 году президентской Федеральной программы реформирования государственной службы, принятого в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[2], и наконец – реализации принятого в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе»[3].

Важно также отметить, что мере развития и углубления реформ шла неизбежная специализация коллективов, работавших в различных направлениях, что наряду с ведомственной разобщенностью привело на определенном этапе к потере комплексного видения проблем государственного управления, а также породило напряжение в их координации[4].

Решающее разделение административной реформы и реформы государственной службы произошло в марте 2004 года. Критическим здесь стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Быстрые и решительные действия по формированию новых типов органов исполнительной власти и их функций в качестве побочного эффекта привели к существенному снижению «организационного капитала», породили резкое изменение кадрового состава этих органов. Аппарат многих министерств был выведен «за штат». Состояние неопределенности привело к оттоку наиболее мобильных и конкурентоспособных кадров, а среди оставшихся на государственной службе, велика была доля тех, кто в силу ряда причин (возраст, привычка, некомпетентность, проч.) не пытался предъявлять более высокие требования к работодателю и не искал иного места работы. Эрозия кадров усиливалась техническими сбоями, например такими, как задержки с выплатой зарплаты из-за временного отсутствия в уже утвержденном бюджете статей расходов на содержание вновь образованных органов.