Сборы и компенсационные платежи следует отличать от компенсационных налогов. Компенсационные налоги в настоящее время используются только в Калифорнии и Аризоне, где ими облагаются проекты нового строительства. Разница между компенсационными платежами и компенсационными налогами заключается в том, что компенсационный налог является результатом осуществления налоговых полномочий местных властей, и его размер, вообще говоря, никак не связан со стоимостью объектов инфраструктуры, необходимой для обслуживания новостройки, а поступления от этих налогов вовсе не обязательно расходуются на строительство инфраструктурных объектов для того жилого массива и той новостройки, с которой они были собраны. Что же касается компенсационных платежей, то они вытекают из административных полномочий местных властей и всегда тесно привязаны к фактической потребности новостроек в объектах инженерной и социальной инфраструктуры.
Компенсационные выплаты, компенсационные налоги и договорные сборы - это последний этап в эволюции финансирования инфраструктуры за счет застройщиков. В ходе строительного бума, последовавшего после второй мировой войны, остро встал вопрос о том, как планировать, финансировать и осуществлять строительство объектов инфраструктуры. Местные власти стали требовать, чтобы застройщики выделяли специальные участки для строительства школ и мест отдыха. Разрабатывались различные формулы для определения размера этих участков в зависимости от размеров возводимого жилого массива, т.е. плата взималась участком земли такого размера, чтобы на нем можно было разместить объект или объекты инфраструктуры, необходимые для обслуживания всего населения возводимого массива. Однако когда эти формулы применялись к новостройкам, возводимым на малых площадях, рассчитанные по ним землеотводы оказывались недостаточными для возведения школ или детских площадок, и в подобных случаях застройщикам разрешалось вносить плату деньгами, а не землей. Подобные платежи, полученные от нескольких мелких застройщиков, затем складывались, и на полученную сумму приобретался участок земли для строительства школы или сквера.
У обязательного землеотвода было, однако, два существенных недостатка. Во-первых, его нельзя было использовать для строительства объектов внешней инфраструктуры, расположенных вне границ строительного участка. Впрочем, плата денежного эквивалента стоимости земли отчасти позволяла преодолеть это ограничение. Во-вторых, за счет землеотводов или денежного эквивалента земли город получал только участок под строительство, но не те средства, на которые это строительство будет вестись. Для преодоления этих недостатков во многих городах и были введены компенсационные платежи, компенсационные налоги и договорные сборы.
Компенсационные платежи, компенсационные налоги и договорные сборы это сравнительно новые формы финансирования развития инфраструктуры, но в последнее время они все чаще закрепляются в правовых нормах, регулирующих новое строительство, и используются в процессе капитального строительства. В США было проведено три национальных обследования, показавших, что такая тенденция наблюдается во многих штатах. По числу муниципалитетов, установивших подобные сборы, первое место занимает Калифорния, затем идут Флорида, Вашингтон, Орегон, Колорадо и Техас.[3] Проведенное Международной ассоциацией городских руководителей (ICMA) в 1986 г. обследование показало, что муниципалитеты используют договорные сборы или компенсационные платежи для финансирования строительства в 36 штатах из 50.[4]Во многих городах и поселках размер компенсационных платежей достигает нескольких тысяч долларов за каждую единицу жилья.
Эти обследования также показали, что чаще всего компенсационные платежи вводятся на строительство канализации, водопровода, дорог и парков, несколько реже - на строительство полицейских участков, пожарных служб, жилья для семей с низкими доходами и предприятий по переработке твердых отходов. Впрочем, судя по собранным данным, многие муниципалитеты (41.2% от общего числа обследованных) до сих пор не требуют от застройщиков никакой компенсации за инфраструктуру. В качестве причин этого респонденты чаще всего указывают недостаточные объемы строительных работ на территории их города, то, что за выдачу разрешений на строительство отвечают вышестоящие власти, и существование запрета на подобные сборы в законодательстве штата.[5]
Введение компенсационных платежей, компенсационных налогов и договорных сборов поставило перед местными властями целый ряд важных политических, юридических и административных вопросов. Поскольку компенсационные налоги в настоящее время используются только в двух штатах, ниже речь будет идти только о компенсационных платежах и договорных сборах.
ВОПРОСЫ, НАД КОТОРЫМИ СТОИТ ЗАДУМАТЬСЯ
Законны ли компенсационные платежи и договорные сборы?
Вопрос о законности таких платежей очень важен, поскольку застройщики, как правило, противятся введению любых новых сборов или требований, увеличивающих их затраты. Местные власти должны быть готовы к тому, что недовольные будут оспаривать правомерность введения компенсационных платежей или договорных сборов по суду.
Ответ на вопрос о правомерности программ компенсационных платежей или договорных сборов может быть разным в зависимости от того, какая именно программа проводится, каким образом рассчитываются издержки, на что расходуются собранные средства, какие законы действуют в штате и т.д. Однако в целом можно сказать, что прослеживается тенденция к укреплению юридического базиса программ финансирования инфраструктуры за счет застройщиков.[6] Как правило, сторонники сборов или компенсационных платежей считают, что правомочность введения таких сборов вытекает из переданных на местный уровень с уровня штата административных полномочий местных властей по регулированию землепользования и градостроительства в целях охраны здоровья, обеспечения благополучия и безопасности жителей города. Таким образом, сторонники этой точки зрения считают, что право вводить компенсационные платежи и сборы вытекает из полномочий местных властей по регулированию землепользования и застройки.
Другой аргумент в пользу законности финансирования инфраструктуры за счет застройщика вытекает из прав самоуправления, которыми во многих штатах наделены местные власти. Также, как и в предыдущем случае, правомерность компенсационных платежей и сборов с застройщиков при этом логически выводится из права муниципальных властей самостоятельно решать любые вопросы, если это не запрещено конституцией штата.
Среди юридических возражений против компенсационных платежей и договорных сборов упомянем ссылки на то, что раз правомерность таких платежей не оговаривается в уставе или конституции штата, муниципалитеты не имеют права их вводить, а также на то, что компенсационные платежи - это неоправданная мера, превышающая административные полномочия местного правительства, или что компенсационная плата - это “завуалированный налог”.
За редким исключением вопрос о компенсационных выплатах в законах штатов пока еще никак не регламентируется. В Калифорнии и Аризоне, как мы уже говорили, разрешено вводить компенсационный налог. На самом деле, соответствующие положения калифорнийского законодательства часто толкуются таким образом, будто при определенных обстоятельствах города обязаны взимать компенсационный налог, и частные граждане неоднократно возбуждали иски против городских властей, обвиняя их в том, что они, якобы, пренебрегают этой своей обязанностью, но суд всякий раз решал дело в пользу городов. Штат Техас был одним из первых, где были введены компенсационные платежи, однако в 1987 г. там был принят закон, ограничивающий практику взимания компенсационных выплат на территории штата. В 1982 г. законодательное собрание штата Вашингтон запретило и компенсационные платежи, и компенсационные налоги.[7] С другой стороны, штат Флорида принял закон “О комплексном регулировании градостроительства и землепользования на местах” (1985 г.), который наделяет местные власти правом вводить платежи и сборы, определяет форму и содержание местных постановлений и устанавливает, какого рода расчеты необходимо провести и какие планы необходимо представить для обоснования компенсационных сборов.
В других штатах, в частности, в Колорадо, Мэриленде, Монтане, Неваде, Нью-Йорке, Юте, Висконсине и Вайоминге, нормы, регулирующие сборы и компенсационные платежи, были выработаны не законодательным путем, а в ходе судебной практики. Разрешая вводить компенсационные платежи и сборы, суды исходили из того, что если потребность в строительстве объекта инфраструктуры, для которого вводится сбор, реально существует, то отсутствие законов на этот счет не может служить основанием для признания таких сборов неправомочными. Кроме того, в судебных решениях говорилось, что сбор или компенсационная плата может считаться законной только в том случае, если она не превышает “справедливую долю” стоимости инфраструктурного объекта, приходящуюся на каждого конкретного застройщика. Таким образом, компенсационная плата должна удовлетворять критерию “наличия рациональной связи”. Из этого следует, что сборы и компенсационные платежи могут считаться правомерными только в том случае, если существует возможность точно определить размер дополнительных издержек, порождаемые жителями новостроек, и тем самым избежать взимания с новоселов поборов, превышающих их долю издержек.[8]