По мере того, как компенсационные платежи получали все большее распространение, таких исков становилось все больше, и в судебной практике становилось уже нормой считать, что правомочность введения таких платежей вытекает из прав самоуправления, суды стали уделять все большее внимание условию “рациональной связи”. При решении вопроса о том, имеет ли в каждом конкретном случае место “рациональная связь” между потребностью в развитии инфраструктуры и размером компенсационного платежа суд, во-первых, проверяет обоснованность сборов ( т.е. действительно ли для обслуживания новостройки требуется построить тот или иной инфраструктурный объект) и, во-вторых, существует ли разумная связь между использованием этих поступлений и удовлетворением инфраструктурных потребностей новостройки. Если ответ на оба вопроса оказывается положительным, суд, как правило, выносит решение о том, что сбор обоснован и правомерен.[9]
Судебные власти разных штатов выработали уже целый свод правовых норм по применению этих критериев, в частности, по применению их на различных стадиях процесса принятия решений и для разных услуг или инфраструктурных объектов (например, парков или канализационных коллекторов). В некоторых случаях суд требовал проведения достаточно сложного анализа потребности в расширении инфраструктуры и обоснования справедливости распределения издержек между новостройкой и городом; в других судебное решение выносилось исходя их общих соображений. Некоторые суды требовали, чтобы компенсационные платежи перечислялись в специальные фонды, чтобы обеспечить целевое расходование этих средств на развитие инфраструктуры в районе новостройки. Другие суды требовали, чтобы муниципалитет представил подробный план или программу капитального строительства с указанием источников финансирования, обосновывая это требование тем, что наличие такой программы обеспечивает более надежную гарантию того, что потребности новостройки в развитии инфраструктуры будут удовлетворены.
И последнее замечание на юридическую тему. До недавнего времени Верховный суд США не участвовал в рассмотрении дел, касающихся введения и сбора компенсационных платежей и договорных сборов, однако в июне 1987 г. Верховный суд рассмотрел дело “Нолан против береговой комиссии Калифорнии” и вынес решение в пользу сборов с застройщиков. Это решение фактически узаконило критерий рациональной связи, поскольку в нем было указано, что суды должны и впредь обращать самое пристальное внимание на то, как соотносятся потребности, создаваемые новостройкой, с взимаемой платой и теми благами, которые новостройка получает в итоге.
Все эти юридические вопросы весьма сложны, и мы рекомендуем муниципалитетам посоветоваться с юристом прежде, чем вводить компенсационные сборы или договорные сборы в своей юрисдикции.
Что лучше - компенсационная плата или договорной сбор?
Договорные сборы имеют два преимущества перед компенсационными платежами. Во-первых, взимаются они на основании “добровольного” договора, а это значит, что их можно построить с учетом конкретных потребностей застройщика или местных властей. Компенсационные сборы такой гибкости не обеспечивают. При использовании договорных сборов, стороны могут, например, договориться не только о том, что застройщик делает определенный взнос на развитие инфраструктуры, но и о том, что местные власти окажут застройщику какую-то помощь, или что застройщик, помимо сбора на развитие инфраструктуры, сделает взнос и на другие нужды. В Лос-Анджелесе при реализации одного проекта комплексной застройки территории застройщик не только оплатил стоимость инфраструктуры, но и согласился заключить договор об участии муниципалитета в ренте, по которому начиная с восьмого года после завершения проекта город будет получать 15% чистой прибыли от сдачи зданий в аренду.[10] В городе Дэйвис, штат Калифорния, в результате неформальной договоренности между застройщиком и отделом градостроительства городской администрации подразделение жилищного строительства получило возможность осуществить планировочные решения, позволяющие экономить ресурсы и энергию, в том числе - ведение застройки на нескольких смежных участках таким образом, как если бы границ между ними не существовало, рациональная с точки зрения использования солнечной энергии ориентация зданий и сооружений, рациональное планирование дорог и зеленых насаждений, эффективные с точки зрения экономии воды ландшафтные решения.[11] Договорные, неформальные решения имеют особое значение в городах, которые стремятся к использованию преимуществ различных подходов, минимизирующих отрицательные эффекты нового строительства.
Во-вторых, юридический статус договорного соглашения не может быть оспорен, поскольку о чем бы не договорились стороны, все это становится их взаимными, признанными законом обязательствами.
Существенный недостаток договорных сборов заключается в том, что застройщики далеко не всегда их поддерживают. Многие застройщики считают, что суммы, уплаты которых требует местное правительство, не соответствуют ни издержкам на строительство или расширение инфраструктуры, ни тем благами, которые в результате получат новоселы. Даже если застройщики не оспаривают законности сборов, отношение к этим сборам может быть самое негативное, поскольку они привносят в процесс строительства большой элемент неопределенности. Застройщики предпочитают заранее знать все дополнительные издержки, которые им придется оплачивать. Они также желают знать, на каком основании с них требуют денег, и предпочитают, чтобы эти основания были сформулированы совершенно четко и недвусмысленно. По мере накопления опыта ведения переговоров многие из этих конфликтов удается минимизировать. Во всяком случае, во многих городах, где финансирование инфраструктуры осуществлялось в основном за счет договорных сборов, неформальный процесс переговоров со временем становился все более регламентированным, а его исход - все более предсказуемым.
С другой стороны, компенсационные платежи, зафиксированные в местных законах или постановлениях, предполагают определение платы, взимаемой с застройщика, на основании четких формул, и поскольку эти формулы заранее известны, застройщики могут самостоятельно рассчитать эти платежи еще до покупки земли и начала процесса строительства. Облегчается и задача сотрудников местной администрации, поскольку с введением и сбором компенсационных платежей куда меньше хлопот, чем с договорными сборами. Наконец, поскольку компенсационные платежи взимаются по единым для всех правилам, отдельные застройщики не будет чувствовать себя обиженными. Но за все эти преимущества, разумеется, приходится расплачиваться потерей гибкости и возможности применять индивидуальный подход к каждому конкретному случаю.
Опрос муниципалитетов в штате Калифорния, проведенный в 1986 году Робертом Серверо из Калифорнийского университета в Беркли, показал, что муниципалитеты оценивают компенсационные платежи выше, чем договорные сборы: свыше двух третей респондентов оценили программы компенсационных платежей на “хорошо” и “отлично”, тогда как договорным сборам примерно половина респондентов поставила оценку “удовлетворительно” или “неудовлетворительно”. Серверо считает, что компенсационные платежи получили более высокую оценку потому, что их проще установить и собирать, и что они снижают вероятность жалоб на то, что с кем-то обошлись несправедливо. Низкая оценка, выставленная программам договорного финансирования, по-видимому объясняется тем, что местные руководители считают, что частные застройщики умеют лучше торговаться, чем они сами.[12]
Какое влияние оказывает программа финансирования
инфраструктуры за счет застройщика на стоимость жилья?
Какая бы схема финансирования инфраструктуры за счет застройщиков ни была принята - будь то компенсационные платежи или договорные сборы - возникает вопрос о том, не приведут ли эти платежи к удорожанию готового жилья, иными словами, не переложат ли застройщики эти платежи на плечи покупателей жилья. К сожалению, сколько-нибудь серьезных эмпирических исследований по этому вопросу до сих пор не проводилось, однако по мнению многих экономистов, пытавшихся разобраться в этом вопросе, такие платежи, по-видимому, приводят не столько к удорожанию готового жилья, сколько к снижению стоимости неподготовленных участков земли, т.е. в конечном итоге расплачиваться будут не столько новоселы, сколько землевладельцы.
Поясним сказанное на простом примере. Застройщик начинает подготовку проекта строительства с проведения маркетингового исследования, чтобы выяснить, за какую цену может быть продан дом в данной местности.. Предположим, разумная цена дома составляет 100 тыс. долл. Если стоимость строительства дома плюс плановая прибыль составляет 80 тыс. долл., заплатить за землю застройщик сможет только 20 тыс. долл. Если c него потребуют больше, он будет строить себе в убыток, поэтому он просто откажется от такого проекта. Предположим теперь, что город вводит плату за выдачу разрешений на строительство в размере 5 тыс. долл. Увеличить цену продажи готового дома застройщик не может - ведь маркетинговый анализ показал, что в данной местности такой дом может быть продан только за 100 тыс. долл. (если бы дом можно было продать за 105 тыс. долл., застройщик бы с самого начала назначил именно эту цену). Стоимость строительства возросла до 85 тыс. долл., таким образом, застройщик может заплатить за землю только 15 тыс. долл. Поскольку платежеспособный спрос застройщиков на землю падает, оказывается, что бремя нового “сбора” ложится на владельцев неподготовленных участков (участков, не оборудованных инженерными коммуникациями).[13] Конечно, если застройщик купил землю для застройки еще до того, как был введен инфраструктурный сбор, перекладывать возросшие издержки ему будет просто не на кого.