Впрочем, пример этот крайне упрощенный, и конкретные результаты введения инфраструктурного сбора будут зависеть от ряда местных факторов. Например, если речь идет о строительстве жилья в очень престижном районе, спрос на жилье может быть нечувствителен даже к резким скачкам цен, и потому значительную часть инфраструктурных сборов, по видимому, удастся переложить на покупателей жилья. В тех поселках или районах, где спрос на жилье чувствителен к уровню цен, переложить прирост строительных издержек на плечи покупателей скорее всего не удастся, поэтому в краткосрочном аспекте застройщики могут отреагировать на ввод подобных сборов уменьшением размеров придомовой территории или попытаться сэкономить на благоустройстве территории новостроек.
Даже если потребителю не придется оплачивать инфраструктурные сборы из своего кармана, т.е. если продажная стоимость жилья не возрастет, отрицательное воздействие на предложение доступного жилья может все же сказаться. Если цена земли упадет, может снизиться предложение участков под застройку - особенно если речь идет о сельскохозяйственных землях, экономическая доходность которых для владельца может оказаться равной новой, более низкой цене спроса. Это приведет к сокращению предложения земель под застройку, и застройщики могут решить строить на имеющихся землях только более дорогое жилье, сулящее более высокие прибыли.
Когда следует прибегать к финансированию инфраструктуры
за счет застройщика?
Компенсационные платежи не следует воспринимать как механизм общецелевого финансирования строительства. Они уместны лишь в определенных ситуациях. Так, некоторые типы инфраструктурных объектов лучше финансировать за счет общих налогов, т.е. за счет всего населения города, а не за счет какой-то части его жителей. Крупные инфраструктурные объекты, обслуживающие все население города - автомагистрали, центральные канализационные коллекторы, некоторые типы парков принесут пользу всем жителям города, и потому их строительство не должны финансировать одни только новоселы. Некоторые же объекты приносят пользу главным образом или исключительно жителям новостроек или предприятиям, расположенным в новых районах. Внутренние дороги, внутриквартальные коммуникации, рассчитанные на обслуживание только новостройки, уличное освещение - все это примеры инфраструктурных объектов, рассчитанных на обслуживание жителей конкретной территории.
Разумеется, компенсационные платежи и сборы уместны только тогда, когда происходит новое строительство, поскольку эти сборы взимаются только при выдаче лицензий на строительство. Однако, не следует ко всем новостройкам относиться одинаково. Если на некоторых территориях муниципалитета имеются избыточные мощности, то местным властям будет нелегко доказать, что новостройка приведет к перегрузке существующих объектов муниципальной инфраструктуры.
Кроме того, даже если сбор компенсационных платежей и сборов представляется обоснованным, их ввод может привести к тому, что застройщики решат строиться в каком-то другом месте, если спрос на жилье в данном месте не оправдывает возросших затрат. В любом случае, решение должно отражать позицию города по вопросу об увеличении численности населения. При этом городам следует проявлять осторожность в отношении использования компенсационных платежей и сборов в качестве механизма “отваживания” нежелательных застройщиков. Судебная власть совершенно ясно дала понять, что платежи и сборы могут использоваться только для возмещения реальных издержек нового строительства, и что их нельзя использовать в качестве ограничителя или штрафа за строительство.
Прежде, чем начинать любую программу финансирования инфраструктуры за счет застройщиков, необходимо отметить, что подобное начинание лежит на пересечении двух важных функций и обязанностей местный властей: регулирования градостроительства и процесса создания муниципальной инфраструктуры. Регулирование градостроительства включает в себя регулирование разбивки крупных строительных участков на мелкие, зонирование, требования по строительству ливневой канализации, правила строительства на затопляемых территориях, строительные нормативы и постановления по установке дорожных знаков. Создание объектов муниципальной инфраструктуры подразумевает строительство и обслуживание объектов, необходимых для охраны здоровья, обеспечения безопасности и благополучия граждан, а также обеспечения процесса нового строительства.
В краткосрочном аспекте эти два направления деятельности не всегда хорошо координируются на местном уровне. Очень часто муниципальные службы, отвечающие за планирование градостроительства и юридические службы занимаются нормативно-правовым регулированием лишь на начальных стадиях застройки, а руководители финансовых и бюджетных отделов приступают к выработке планов финансирования строительства инфраструктурных объектов только в самом конце процесса. В тех городах, где планированию и программированию уделяется серьезное внимание, эти функции как правило координируются лучше, однако и таких городах вопрос о финансировании объектов инженерной и социальной инфраструктуры часто рассматривается лишь в самом конце планирования капитального строительства Использование компенсационных платежей и сборов предполагает, что планирование строительства и финансовое планирование происходят одновременно.
Начать подготовку программы компенсационных выплат или договорных сборов следует с того, чтобы вписать ее в контекст общей стратегии планирования градостроительства и управления городским развитием. Сошлемся на пример работы, проведенной службой муниципальных услуг в Департаменте доходов города Масачусетса, которая разработала комплексный подход к планированию финансирования развития городской инфраструктуры. Этот подход включает в себя:[14]
Прогнозирование доходов и расходов - прогноз ожидаемых доходов и расходов для определения “бюджета нулевого роста” (объем финансирования, необходимый для сохранения текущего уровня обслуживания) и дискреционных фондов (т.е. любых доходов, превышающих расходы, включенные в бюджет нулевого роста).
Определение объема дискреционных фондов - в ходе прогнозирования доходов и расходов определяется ожидаемый объем дискреционных фондов, которые могут быть использованы для расширения существующих или реализации новых программ, финансируемых из бюджета текущих расходов или для финансирования капитального (перспективного) развития.
Планирование капитального развития - в систематическом процессе планирования, в ходе которого производится инвентаризация существующих объектов и оборудования, определяется их текущее состояние, потребность в ремонте или замене, анализируется степень готовности осуществляемых капитальных проектов; анализируется потребность в новых зданиях, сооружениях и оборудовании для обслуживания имеющихся жителей или для снятия нагрузки с перегруженных объектов или оборудования
Оценка воздействия, оказываемого новым строительством на доходы и расходы - систематический процесс идентификации (выявления) и квантификации (количественной оценки) воздействия, оказываемого новым строительством на городские расходы и доходы. Для этого необходимо определить величину чистых издержек, налагаемых новостройками на городской бюджет, т.е. оценить потребность новостроек в муниципальных услугах и объектах инфраструктуры, сравнить эту потребность с существующим предложением услуг и мощностью инфраструктурных объектов и оценить, в какую сумму обойдется расширение предложения услуги и мощности инфраструктуры для удовлетворения потребности. Затем необходимо оценить ожидаемый прирост поступлений от налога на недвижимость и прочих налоговых источников, связанных с новым строительством. Эта прогнозная величина прироста доходов сравнивается затем с прогнозной величиной чистых издержек, и результат показывает, какая часть этих издержек может быть покрыта за счет прироста доходов.
Стратегии финансирования развития инфраструктуры - механизмы финансирования избыточных издержек, не покрываемых за счет прироста доходов. Прежде всего необходимо рассмотреть возможность покрытия этих издержек за счет дискреционных фондов, идентифицированных в ходе прогнозирования, однако, кроме этого, следует рассмотреть и другие возможности, в частности:
· Плата за услуги - является ли существующий тариф достаточным для покрытия всех издержек, связанных с производством данной услуги? Можно ли повысить плату?
· Выпуск облигаций - Есть ли среди выявленных потребностей в капитальном строительстве такие, которые можно было бы профинансировать за счет выпуска муниципальных облигаций? Если есть, то чему будет равна сумма ежегодного обслуживания этого долга, какую долю от городского бюджета текущих расходов будет она составлять?