Единицы для измерения дополнительной нагрузки на существующую инфраструктуру, возникающей в связи с новым строительством, должны быть по возможности конкретными. Избыток или нехватку мощностей существующей инфраструктуры, а также размер дополнительной мощности, потребность в которой возникает в связи с новостройкой, необходимо измерить с помощью количественных показателей. Например, если площадь парков на территории, к которой относится новостройка, еще до начала строительства была недостаточной для обслуживания местных жителей, необходимо установить справедливую долю издержек по доведению парковых площадей до нормативного размера, которая должна покрываться за счет новостройки. Если же еще до начала нового строительства парковые площади не только удовлетворяли стандартам, но и имелись в некотором избытке, за счет которого возросшая в связи с новостройкой потребность в парковых площадях может быть частично удовлетворена, компенсационный платеж должен покрывать только издержки по доведению имеющихся парковых площадей до нормативных размеров, и не должен включать в себя покрытие прошлых издержек на создание избыточных парковых площадей. В качестве единицы измерения удельной обеспеченности населения парковыми площадями можно использовать, например, показатель “га/чел.”.
Единицы измерения должны определяться исходя из двух характеристик, о которых мы говорили выше - нормативной (стандартной) нагрузки на объекты инфраструктуры и географических границ обслуживаемой территории.
Определение размеров компенсационных платежей
Разумеется, правильная оценка дополнительных расходов, ложащихся на город в связи с новым строительством, - это важнейшее условие создания эффективной системы компенсационных платежей. Здесь возникает много непростых вопросов. Существует, например, мнение, что если сложить компенсационные платежи и те налоги, которые будут платить жители новостройки, то сумма окажется больше, чем стоимость расширения инфраструктуры, т.е. новостройки подпадают под “двойное налогообложение”.
Проблема двойного налогообложения может возникнуть только в том случае, если заранее не был проведен всесторонний анализ всех источников доходов, включая и будущие. Поскольку теоретически компенсационный платеж должен целиком покрывать потребность в расширении существующей инфраструктуры пропорционально избыточной нагрузке, налагаемой новостройкой, любое налогообложение с целью погашения текущей или будущей задолженности может быть воспринято застройщиками или новоселами как свидетельство о том, что за счет новостройки покрывается более 100% издержек на компенсацию дополнительной нагрузки, и суд вполне может согласиться с этим мнением.
Чтобы вопрос о двойном налогообложении не возникал, необходимо провести подробный финансово-экономический анализ, чтобы определить все доходные источники и все расходы, связанные с новостройкой. Налоговые поступления, генерируемые новостройкой, следует сравнить с создаваемой этой новостройкой потребностью в финансировании развития инфраструктуры, и если доходов окажется недостаточно для покрытия этих расходов, разность между расходами и доходами и должна покрываться за счет компенсационных платежей, размер которых должен устанавливаться исходя из этой разности.
Для того, чтобы правильно рассчитать сетку компенсационных тарифов, необходимо выполнить три условия. Во-первых, необходимо построить надежные оценки совокупных издержек на расширение инфраструктурных мощностей в разрезе территорий обслуживания. Во-вторых, сумма компенсационных платежей, полученных от всех ныне строящихся и будущих проектов, не должна превышать стоимости строительства новых объектов инфраструктуры (или расширения существующих объектов) в пределах данной территории обслуживания. (Это требование шире, чем требование о недопустимости двойного налогообложения). В третьих, необходимо правильно построить процедуру разверстки издержек, чтобы платежи, взимаемые с разных объектов строительства, определялись “по справедливости” - т.е. с учетом конкретных характеристик этих объектов и той нагрузки, которую они налагают на инфраструктуру. Примерами таких характеристик могут служить средний размер семей, проживающих в квартирах определенного типа, тип занимаемого жилища, количество комнат и т.п.
Практическая реализация системы компенсационных платежей предполагает принятие ряда хозяйственных и административных решений. Необходимо не только заранее создать траст-фонды, в которые эти платежи будут поступать в целевом порядке, и издать для этого соответствующее постановление, но и установить порядок начисления и сбора этих платежей.
Определение порядка начисления и сбора компенсационных платежей является важным шагом. В большинстве городов размер компенсационной платы определяется еще на стадии разработки проекта, однако срок платежа наступает только при выдаче разрешения на строительство. Еще один вопрос, который нужно решить, - это следует ли разрешать застройщикам вносить причитающуюся с них компенсационную плату натурой, т.е. чтобы вместо внесения в трастовый фонд компенсационного платежа они могли за свой счет построить все необходимые объекты инфраструктуры. Если этот вопрос будет решен положительно, с застройщиками нужно будет заключать соответствующие договора. Третий вопрос касается индексации задолженности по компенсационным платежам с учетом изменения стоимости строительства и стоимости земли. Наконец, следует создать систему ведения учета, контроля и отчетности по проектам, чтобы иметь постоянный источник информации для контроля за платежной дисциплиной застройщиков.
Если процесс сбора платежей должным образом не продуман, он очень скоро может превратиться в серьезную проблему. Самый верный подход к решению этой задачи - это относиться к функции сбора компенсационных платежей как к расширению и продолжению функции оценки проектов застройки и выдачи разрешений на строительство. В той мере, в какой этот процесс удастся автоматизировать, будет гарантирована и эффективность сбора этих платежей. Текущие издержки, связанные с определением избыточных нагрузок, начислением и сбором платежей, можно покрывать за счет административных сборов с желающих получить разрешение на строительство. Процентный доход по средствам в траст-фонде также можно использовать для покрытия административных издержек, однако самый безопасный путь - это перечислять процентный доход на счета конкретных проектов пропорционально их доле.
Другая важная задача - это так построить управление расходами, чтобы новоселы или застройщики получили реальную отдачу от своих затрат в виде услуг или объектов инфраструктуры. Все платежи должны быть израсходованы по назначению и в течение разумного срока. Если в городе ведется программа капитального строительства, необходимо обеспечить привязку сроков внесения компенсационных платежей к срокам поступления других доходов и запланировать их использование по назначению в течение периода, который, как правило, не должен превышать пяти лет, или предусмотреть такое их использование, которое согласуется с реализацией программы капитального строительства.
Необходимо установить такой порядок использования этих средств, который бы исключал возможность их использования на исправление недостатков, существовавших до начала строительства. Кроме того, необходимо выработать такую методологию, которая бы исключала возможность ситуации, при которой общая сумма собранных и израсходованных платежей превышала бы стоимость строительства необходимых инфраструктурных объектов . Если собранные платежи уже покрыли все издержки, а плата все еще взимается, значит, либо всем назначили слишком высокую плату, либо оценка стоимости расширения инфраструктуры оказалась завышенной, либо платежи были неправильно разверстаны.
Правильно построить управление расходной стороной системы компенсационных платежей - важнейшее условие эффективности этой системы. Необходимо обратить самое серьезное внимание на учет, контроль, порядок формирования объединенных фондов и порядок выдачи разрешений на их расходование, чтобы обеспечить гарантии того, что отдачу от этих расходов получат именно те застройщики, которые внесли компенсационный платеж. Процедуры расходования средств должны быть формализованы и найти свое отражение в автоматизированной системе управления, специально спроектированной для нужд управления компенсационными платежами.