Система возмещения издержек на создание
городской инфраструктуры Ловленда
Система возмещения издержек на создание городской инфраструктуры - это новый подход, принятый городом Ловлендом к планированию развития городской инфраструктуры, обеспечивающий адекватный доступ к муниципальным услугам всем жителям города.
Введение. Компенсационные платежи на развитие городской инфраструктуры, назначаемые городской администрацией, отражают целесообразный размер накладных издержек нового строительства и обеспечивают целевую привязку расходов к тем проектам строительства, из-за которых возникает потребность в расширении муниципальной инфраструктуры. Поскольку разные объекты строительства налагают разное бремя на городскую инфраструктуру, платежи определяются с учетом типа новостройки. Плата, взимаемая с жилых и коммерческих новостроек, отражает разную потребность этих типов объектов в муниципальных услугах. В основе компенсационных платежей лежат средние удельные издержки (в расчете на одну единицу жилья или на единицу площади промышленных объектов), рассчитанные по стоимости замещения. ... Размер платы ежегодно уточняется в соответствием с меняющимися экономическими условиями и изменениями, вносимыми в программу муниципального строительства, с которой неразрывно связана система компенсационных платежей.
Система компенсационных платежей строится с учетом того, что переживаемые городом финансовые трудности объясняются не только новым строительством, но и другими факторами, такими как инфляция, расходы на содержание существующей инфраструктуры и на замещение выбытия. Принятая в Ловленде система исключает взимание с новостроек платы за “прошлые грехи”, к которым эти новостройки не имеют никакого отношения.
Разработка системы. Разработка городской “Системы компенсации издержек на развитие инфраструктуры” опиралась на обширные предварительные исследования, а все предложения по процедурным вопросам согласовывались с Экспертным комитетом по проблемам городского развития.
Организация проекта. Состав Экспертного комитета по проблемам городского развития был утвержден городским Советом Ловленда. В задачу этого комитета входила общее руководство проектом. Комитет был создан как представительный орган жителей города для рассмотрения вопросов, связанных с финансовыми последствиями новой застройки городских территорий. Главной задачей комитета было выявление и атрибутация прямых и косвенных издержек и доходов, связанных с новым строительством. Комитет выполнял консультативные функции и готовил рекомендации для городского совета.
Комитет по проблемам городского развития начал свою работу с анализа целей и задач, поставленных перед проектом городским советом. Был разработан рабочий план и график работы, отводивший достаточное время для сбора необходимой информации, ее анализа и выработки предложений.
Главной целью проекта было создать гарантии обеспечения всех жителей Ловленда муниципальными услугами с наименьшими издержками и при максимальной полезной отдаче путем создания такой структуры компенсации издержек на развитие городской инфраструктуры, при которой эти издержки оплачиваются новыми жителями города. Система должна была предусматривать атрибутацию (разверстку) издержек на развитие инфраструктуры, финансируемых из генерального фонда, по конкретным проектам нового строительства.
Предварительный анализ положения дел с муниципальными услугами. Предварительный анализ обеспеченности населения различными видами услуг дал членам Комитета по проблемам городского развития информацию о существующих тенденциях в динамике издержек и доходов. По каждой муниципальной услуге, финансируемой из генерального фонда городского бюджета, были собраны подробные данные и проведены интервью с главами соответствующих департаментов городской администрации.
Анализ исторических данных по издержкам и доходам был выполнен в качестве фонового исследования по проекту, в его задачи не входило распределение ответственности за издержки, понесенные в прошлом. Решить такую задачу было бы невозможно, поскольку слишком много факторов внесли свою лепту в прошлый рост издержек, в том числе - рост численности населения, инфляция, отрицательная экономия масштаба и изменение уровней обслуживания. Поскольку проект был ориентирован на создание системы, обеспечивающей покрытие будущих издержек, анализ исторических тенденций динамики издержек представляет определенный интерес в качестве фоновой или исходной информации, но не играет существенной роли для создания справедливой системы компенсаций.
Анализ прошлых тенденций показал, что на рост численности населения города можно отнести только 4 долл. из каждых 10 долл. роста текущих расходов бюджета Ловленда за последнее десятилетие. Свыше одной трети роста расходов объяснялось влиянием инфляции, а остальная часть этого роста объяснялась изменением уровня обслуживания, отрицательной экономией масштаба и факторами, связанными с эффективностью. На рост численности населения приходилось 42% роста расходов текущего бюджета и 39% роста доходов текущего бюджета города; 34% прироста расходов и 30 % роста доходов объяснялось влиянием инфляции. Сбалансированность бюджета достигалась за счет введения новых налогов и повышения ставок по существующим налогам.
На долю жилых районов города приходится 78% потребления всех муниципальных услуг и 70% всех городских доходов. Предприятия (юридические лица) потребляют 22% городских услуг и генерируют 30% доходов. Хотя жилые районы не полностью окупают свою издержки, разница между расходами на эти районы и генерируемыми ими доходами не достаточно велика, чтобы одним только этим фактором можно было объяснить возникновение финансовых затруднений. Другие факторы, в частности - инфляция и рост уровня обслуживания, также вносят свой вклад в финансовые трудности, переживаемые городом.
Анализ существующей практики. Было проведено сравнение компенсационных платежей, взимаемых с застройщиков в городе Ловленде, с аналогичными платежами в других муниципалитетах в штате Колорадо. Оказалось, что в целом эти платежи вполне сопоставимы, хотя платежи за конкретные элементы инфраструктуры могли различаться в ту или иную сторону.
Хотя существовавшая структура платежей с новостроек в Ловленде в целом была аналогична той, которая использовалась в других городах, и в административном плане особых трудностей не вызывала, ее недостатком являлось то, что эти платежи не были четко ориентированы на покрытие реальной или полной стоимости развития инфраструктуры, связанноой с ростом города. Задачей настоящего проекта было разработать такую структуру компенсационных платежей, при которой все расходы по расширению инфраструктуры, связанные с новым строительством, целиком покрывались бы за счет платежей, взимаемых с этих новостроек. Компенсационные платежи должны рассчитываться так, чтобы отражать фактические издержки, связанные с ростом города, с тем чтобы когда к городской инфраструктуре Ловленда “подключается” новый дом или любой другой объект, ни прежним жителям не приходилось его субсидировать, ни этому объекту не приходилось субсидировать прежние недочеты в развитии городской инфраструктуры.
Процедуры, которые обеспечивают решение этой задачи, были совершенно четко определены, и их применение не требует больших расходов ни со стороны города, ни со стороны застройщиков. Вся система увязана с реально осуществляемой программой капитального строительства, так что размер компенсационных платежей прямо соответствует стоимости расширения инфраструктуры. Предусматриваются также специальные процедуры пересмотра размера компенсационных платежей.
Определение концепции системы. Одобренная Экспертным советом по проблемам городского роста концепция отражает несложный, легко поддающийся учету и контролю процесс оценки, обеспечивающий адекватное финансирование расширения городской инфраструктуры для удовлетворения растущего спроса на городские услуги. Возможно, учет всех особенностей географического местоположения новостроек и типов возводимых строений позволил бы более точно управлять городским развитием и обеспечил бы большую социальную справедливость, однако такая система была бы слишком сложной и ее обслуживание обходилось бы достаточно дорого.
В основу системы компенсации издержек на развитие городской инфраструктуры города Ловленда заложен поход, учитывающий принадлежность новостройки к конкретному градостроительному району. Платежи, отражающие издержки на развитие инфраструктуры, перечисляются в единый фонд капитального строительства, расходование средств которого осуществляется исходя из общегородских приоритетов.
Распределение компенсационного бремени между жилыми и коммерческими новостройками отражает концепцию “самоокупаемости” соответствующих новостроек, при которой издержки роста должны оплачиваться теми субъектами градостроительной активности, которые вызвали необходимость в подобном расширении. Компенсационные платежи начисляются согласно базовой тарифной сетке, хотя для уникальных жилищных или коммерческих проектов допускается применение особых ставок оплаты.
Проектирование системы. Методология расчета компенсационных платежей по развитию инфраструктуры основана на концепции, обычно применяемой для расчета платежей за муниципальные (коммунальные) услуги. Капитальные издержки по расширению инфраструктуры покрываются за счет новостроек, а текущие налоги, сборы и платежи идут на покрытие текущих эксплуатационных издержек и расходов на текущий ремонт, а также на покрытие издержек, связанных с замещением выбытия (амортизации) и издержек на совершенствование обслуживание (повышения уровня или качества). Система покрытия издержек, связанных с новым строительством, охватывает только те издержки, которые непосредственно обусловлены демографическим и экономическим ростом.