Таким образом, если говорить о понятии российской правовой миграционной модели в самом общем виде, то она может быть охарактеризована как единая система федеральных, региональных и муниципальных правовых актов и норм, а также правоприменительной практики и организационных способов, регулирующих потоки переселенцев в Россию и по ее территории и оказывающих психологическое воздействие на мигрантов (в том числе потенциальных) в целях увеличения народонаселения и освоения новых районов с учетом особенностей страны.
Правовая модель миграции, на наш взгляд, должна иметь межотраслевой характер. Это, видимо, соответствует общим, диалектически противоречивым тенденциям развития права: его дифференциации и интеграции. С одной стороны, мы наблюдаем внутреннее членение отраслей права, выделение подотраслей (например, парламентского права в отрасли конституционного права), с другой стороны, создание так называемых комплексных отраслей (например, экологического права; ставятся также вопросы выделения медицинского права и т.д.). Думается, что термин "комплексная отрасль" более удачен, чем отрасль межотраслевая. Миграционное право, создаваемое по предлагаемой модели, видимо, станет одной из комплексных отраслей. Оно будет находиться не между отраслями, а соединит определенные части иных, не всегда смежных отраслей. Это не значит, что в результате другие отрасли права "обеднеют" от такого вторжения. В них останутся принципиальные положения, которые получат детальное развитие в миграционном праве. Например, ответственность за нарушение иммиграционного законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом. Нелегальная иммиграция в определенных случаях будет наказываться в соответствии с нормами административного права (административная ответственность), но процедуры установления факта незаконной иммиграции, меры по недопущению таких явлений, правила иммиграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта за полученные средства, или трудового права, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы. Детали реализации таких норм будут содержаться в миграционном праве и т.д.
Можно, конечно, поставить вопрос: стоит ли затевать такие перемены, которые неизбежно приведут к расширению объема законодательного материала? Это так, но увеличение объема не обязательно означает усложнение. Напротив, оно может иметь разъясняющий характер. Важно, чтобы такие правовые акты были сделаны качественно, чего пока недостает российскому законодательству. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в ежегодном докладе о состоянии российского законодательства подтвердил, что оно "фрагментарно и несистемно" . Создание модели законодательства, в том числе миграционной модели, поможет устранить некоторые недостатки. Что же касается потенциальных мигрантов, собирающихся переселиться в Россию, то создание комплексной отрасли права и соответствующего комплексного законодательства, включающего положения, относящиеся к миграции, будет иметь для них значительную ценность. Они будут принимать решение, зная состояние правового регулирования. Кроме того, такое законодательство, где будут указаны по существу доводы за переселение, может иметь важное пропагандистское значение.
Выше говорилось о различных сторонах правовой миграционной модели. Сначала рассмотрим те правовые акты, которые регулируют процессы миграции в настоящее время. В Конституции РФ упоминаний о миграции нет, в том числе и в ст. 71 - 73, которые распределяют предметы ведения между РФ и ее субъектами (есть и совместные предметы ведения) . Отдаленное отношение к вопросам миграции имеют положения Конституции РФ о социальном государстве, свободе экономической деятельности, правах человека и гражданина, отчасти о местном самоуправлении. Более близкое отношение имеют Законы о гражданстве (2002 г.) (со многими последующими изменениями и дополнениями), о правовом положении иностранных граждан (2002 г.), Таможенный кодекс и др. Непосредственное отношение имеют Закон о свободе передвижения, выборе места проживания и места жительства (1993 г.), он, правда, относится только к гражданам РФ, Законы о беженцах (в ред. 1997 г.), о вынужденных переселенцах (в ред. 1995 г.), Указ Президента РФ о предоставлении политического убежища (1995 г.), Постановление Правительства РФ о порядке предоставления материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранным гражданам и лицам без гражданства на период их пребывания в РФ (2003 г.), другие нормативные правовые акты (в том числе приказы МВД, решающие процедурные вопросы). В целом, в законодательстве, имеющем отношение к миграции, достаточно высок удельный вес подзаконных актов, что свидетельствует иногда об излишней жесткости правового регулирования вопросов, относящихся к миграции.
Другим недостатком является изменчивость этого законодательства. Почти все названные акты действуют со многими поправками (типичен пример с Законом о гражданстве). Это лишает законодательство стабильности, снижает привлекательность миграции в Россию и переселения жителей России в другие местности страны. Неуверенность в прочности правового регулирования уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в этот процесс.
Существующее законодательство, относящееся к миграции, характеризуется его неполнотой, пробельностью, отсутствием системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Преодолеть этот недостаток при современном подходе вряд ли удастся. Он может быть преодолен лишь при создании модели правового регулирования миграции и установлении точных параметров такого регулирования, идя путем, о котором сказано выше.
Следует констатировать и противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений. При этом подзаконные акты подправляют закон. Приведем лишь два примера. Пункт 9 ст. 18 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранным гражданам не выдается, а выданное аннулируется. В числе оснований - подложные или поддельные документы, сообщение о себе заведомо ложных сведений. Изданное же позже Постановление Правительства РФ о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу говорит о недостоверных и искаженных сведениях, а это не то же самое, что поддельные документы или заведомо ложные сведения. Второй пример. Закон о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) предусматривает ограничения, не установленные ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, которая гласит о праве любого свободно передвигаться и выбирать место жительства. Разумеется, ограничения для иностранцев в этом случае возможны и применяются во всех странах, но необходимо привести в соответствие нормы Закона и конституционные нормы.
Наконец, в регулировании миграции слишком много отсылочных норм, и это тоже говорит в пользу необходимости такой правовой модели, которая охватывала бы все существенные стороны миграции. Это вовсе не означает, что должен быть лишь один закон по вопросам миграции. Единая модель вовсе не обязательно требует единственного закона. Эти явления находятся в разных плоскостях.
Учитывая важность миграции для России, структура соответствующего законодательства могла бы подвергнуться некоторым изменениям. На наш взгляд, невозможно создать единый миграционный закон, который охватывал бы все вопросы внешней и внутренней миграции и поглотил бы нормы всех остальных отраслей права, имеющих отношение к регулированию этих процессов. Однако, видимо, возможен федеральный закон, который определил бы основные принципы миграции и провел бы разграничение соответствующих полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В Конституции РФ с этой целью могло бы содержаться принципиальное положение, что осуществление миграционной политики, меры которой определяются федеральным законом, является совместной задачей Федерации, ее субъектов и муниципальных образований . Детальное регулирование основополагающих институтов миграционного права должно содержаться в других федеральных законах (как это и есть сейчас в тех законах, которые в той или иной мере касаются вопросов миграции, например, в Законах о гражданстве или о беженцах). Указы Президента РФ должны определять правоприменительную практику гражданской государственной службы и правоохранительных органов (кроме судов), постановления Правительства РФ - конкретизировать процедуры осуществления федеральных законов и указов Президента РФ, инструкции и приказы соответствующих министерств и ведомств - содержать технические разъяснения, устанавливать формы документов. Акты субъектов РФ, если они будут издаваться по данным вопросам, должны осуществлять (исполнять, как это обычно делается в германоязычных федерациях) федеральное законодательство применительно к данному региону, правовые акты муниципальных образований - решать конкретные вопросы расселения мигрантов. На наш взгляд, только такой, "сквозной" характер правовой модели может обеспечить единство регулирования миграционных процессов, ибо речь идет о людях, а они живут не только в Федерации, а и в определенной местности.
Вместе с тем, учитывая важность этой проблемы для государства в целом, определенные полномочия по вопросам миграции могут быть сосредоточены только у федеральных органов. Это все вопросы, связанные с международным правом, конституционным правом, с гражданским и уголовным правом, если они касаются основных прав человека и гражданина, а также определенные вопросы земельного, финансового и административного права.