2. Некоторые полномочия государственной власти, которые перешли с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации, требуют дополнительного финансирования, а свободные финансовые средства для данных целей в бюджетах субъектов Российской Федерации отсутствуют. Считаем, что при разработке Федерального закона № 122-ФЗ не был учтен фактор дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации.
3. В настоящее время не приняты федеральные нормативные правовые акты, которые являются основанием для принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В частности, разработка форм, мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, будет осуществляться после принятия правительством Российской Федерации порядка расходования и учета средств на предоставление субвенций.
4. Представляется затруднительным приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ, в то время как Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации уже рассматривает проекты Федеральных законов, вносящие изменения в Федеральный закон № 122-ФЗ.
Заключение
Анализ состояния регионального законодательства показал, что во всех субъектах Российской Федерации ведется активная деятельность по практической реализации реформы по разграничению полномочий между различными уровнями государственной власти. Проводится методическая работа, составляются перечни нормативных правовых актов, которые необходимо разработать и принять, внести соответствующие изменения или признать утратившими силу.
Организуются и проводятся научно-практические семинары по наиболее актуальным вопросам в сфере разграничения полномочий, в которых принимают участие представители федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание региональными законодателями уделяется вопросам социального характера.
В настоящее время, практически во всех субъектах Российской Федерации приняты или находятся на рассмотрении Законодательных собраний нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в данной сфере. Следует также отметить, что некоторые субъекты Российской Федерации восприняли системность Федерального закона №122-ФЗ и активно применяют его на своем уровне. Так, например, в Москве, был принят закон г. Москвы "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы". Этим законом определено конкретное содержание мер социальной поддержки следующих категорий граждан: труженики тыла; ветераны труда и приравненные к ним лица; реабилитированные и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий.
К началу декабря прогнозируемая ситуация выглядит следующим образом. В 2 субъектах Российской Федерации (Ленинградской и Ростовской области) принято в полном объеме соответствующее законодательство. В четверти субъектов Российской Федерации принятие соответствующего законодательства находится в первом чтении (8% - октябрь 2004 г.). В двух третях субъектов Российской Федерации подготовлены соответствующие законопроекты или внесены на рассмотрение в Законодательные Собрания (40% - октябрь 2004г.), около 10% субъектов Российской Федерации проекты нормативных актов находятся в процессе их разработки, либо согласования (50% - октябрь 2004 г.).
В частности по вопросам выплат отдельным категориям граждан - ветеранам труда и жертвам политических репрессий в 47 субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы (2 субъекта Российской Федерации – октябрь 2004 г.)
Проведенный анализ практики приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с положениями Федерального закона №122-ФЗ 2004 года №122-ФЗ позволил обобщить основные замечания, которые высказывают органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
1. Крайне ограниченные сроки (4 месяца) и чрезвычайно большой объем работы по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие;
2. Существенное отставание со стороны Правительства Российской Федерации в принятии необходимых подзаконных актов в развитие положений данного Федерального закона, что затрудняет работу органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, не определен порядок предоставления мер социальной поддержки в виде социальных услуг, в частности лекарственного обеспечения, а также финансирования расходов по оказанию гражданам социальной помощи в виде набора социальных услуг;
3. Отдельные вопросы не урегулированы действующим законодательством, при чем эти пробелы не могут быть восполнены на уровне субъектов Российской Федерации. Примером чего может служить предоставление с 1 января 2005 года мер социальной поддержки ветеранам труда и приравненных к ним категорий граждан, отнесенное к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, федеральное законодательство не содержит понятия граждан, приравненных к ветеранам труда, поэтому вопрос об определении статуса граждан данной категории, порядке предоставления им мер социальной поддержки в настоящее время не урегулирован;
4. По мнению субъектов Российской Федерации, передача отдельных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации без обеспечения их реального финансирования не достигнет поставленной цели. В этой связи, необходимо отметить, что взаимоотношения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005 году сформированы с учетом кардинальной реформы системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, основанной на разграничении расходных обязательств и доходных источников между всеми уровнями бюджетной системы Российской Федерации и направленной на исключение обязательств, не подкрепленных источниками финансирования. Большинство субъектов Российской Федерации отмечают, что произошедшие изменения в социальных расходных обязательствах бюджетов субъектов Российской Федерации не в полной мере компенсированы их доходными источниками, что может привести к существенному усилению дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации и росту социальной напряженности;
5. Представляется затруднительным приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом №122-ФЗ, в то время как Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации уже рассматривает проекты федеральных законов, вносящие изменения в данный Федеральный закон. Так, например, проектом Федерального закона №95911-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" расширяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, можно говорить о том, что созданы достаточные организационные и правовые механизмы, необходимые для введения новой системы управления в стране и исполнения государственных функций на основе четкого законодательного разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
В целом, федеративная реформа, проведенная в Российской Федерации, достигает поставленных перед ней целей. Окончательно подведена черта под многолетним спором о том, как следует понимать статьи Конституции, федеральное законодательство, касающееся вопросов, отнесённых к совместному ведению. Внимательное прочтение законов № 95-ФЗ и № 122-ФЗ не оставляет сомнений в том, что в них осуществлено не только разграничение полномочий, но и фактически разграничение предметов ведения между уровнями власти.
Подводя итоги, можно констатировать, что Россия становится зрелым федеративным государством, где сознательно взят курс на создание сильного федерального центра. Такая модель федерализма лучше всего отвечает общенациональным интересам России, которые требуют решения комплекса экономических, социальных, политических задач, имеющих значение для всей страны.
Россия переживает этап, когда перспективы её развития определяются, прежде всего, решением стратегических проблем и задач, для чего требуется сильный федеральный центр. Вопрос в том, чтобы и в рамках таких отношений найти способ решения двух ключевых проблем российского федерализма: как можно более полное раскрытие, приведение в действие потенциала регионов с тем, чтобы ускорить их экономическое и социальное развитие; обеспечение эффективного влияния субъектов Российской Федерации на решение важнейших вопросов жизни страны.
Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике планирует и в дальнейшем принимать активное участие в методическом обеспечении реформы по разграничению полномочий. В частности, планируется осуществление следующих мероприятий:
анализ федерального законодательства с последующей разработкой методического материала в помощь субъектам Российской Федерации;
анализ правоприменительной практики;
мониторинг регионального законодательства;
предложения по совершенствованию федерального законодательства с учетом мнения органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время Комитетом подготовлен перечень законодательных актов Российской Федерации, в которые Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ внесены изменения, конкретизирующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (Приложение №3), а также сопоставительная таблица о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, и их конкретизация в законодательных актах Российской Федерации (в том числе в редакции Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ, Приложения №4 и №5), на основании чего Комитетом предполагается проводить дальнейший мониторинг регионального законодательства и правоприменительной практики.
В работе по подготовке материалов принимали участие специалисты аппарата Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике:
Быков Ф.Ю. – ведущий специалист аппарата Комитета
Ершов Б.Д.- консультант аппарата Комитета
Фурса Ю.В. - консультант аппарата Комитета
Шариков В.Н. – советник аппарата Комитета