| ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КОМИТЕТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ФЕДЕРАЦИИ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ |
О практике приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Введение
Принятие Федеральных законов № 95-ФЗ и № 122-ФЗ во многом определило содержание и характер федеративной реформы, направленной на законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения между уровнями публичной власти. Приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с указанными законодательными актами стало решающим элементом в практической реализации реформы. Поэтому, принимая участие в процессе законодательного обеспечения федеративной реформы, Комитет уделяет приоритетное внимание приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
Необходимость инвентаризации и перераспределения полномочий проявилась по мере становления и развития федерализма в России. Основы федеративных отношений в стране были заложены с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Однако Основной закон страны предложил компромиссное решение, достаточное лишь для соответствующего периода: конституционное разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов. Речь шла о разграничении основных государственных функций на предметы ведения Федерации, предметы ведения субъектов Федерации и предметы совместного ведения. При этом конкретные полномочия по предметам совместного ведения в Конституции разграничены не были. Поэтому в части полномочий разграничение осуществлялось на договорной основе. Таким образом, десятилетие, начавшееся с принятием новой Конституции, прошло под знаком договорного федерализма.
Договоры между федеральным центром и региональными органами власти стали средством решения политических задач и допускали перераспределение предметов ведения и полномочий, установленных в Конституции. В связи с политизированностью этих процессов регионы все больше отдалялись от центра. Перешагивание через конституционные нормы при подписании договоров означало игнорирование государственного единства.
Договорная практика с самого начала была компромиссом между слабой центральной властью и рядом сильных республик. Однако, подписание в 1992 году Федеративного договора сыграло свою историческую роль, заложило тенденцию федерализации России. Именно с подписанием этого документа Россия начала путь преобразования из унитарного государства в федеративное.
В тоже время, развитие российской государственности, преодолевшей сепаратистские тенденции и ориентированной на всестороннее укрепление государства, подталкивает нас к необходимости дальнейшей стабилизации федеративных отношений. Сегодня присутствие в правовом пространстве Федеративного договора и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации уже не вызывается необходимостью.
В дальнейшем отношения между федеральным центром и регионами должны строиться посредством законов. Договоры и соглашения, при этом, могут использоваться в качестве дополнительной формы федеративных отношений в тех исключительных случаях, когда законодательная база явно не достаточна для полноценного регулирования этих отношений.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Следовательно, приоритетной задачей в процессе совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий является принятие федеральных законов, полноценно регулирующих соответствующие общественные отношения и устанавливающих строго определенное разграничение компетенции органов государственной власти.
Таким образом, российский федерализм постепенно подходит к стадии зрелости. Главным шагом на этом пути стало четкое законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов и органами местного самоуправления.
Несколько лет потребовалось государству, чтобы провести масштабную инвентаризацию всех полномочий, осуществляемых на всех уровнях публичной власти, исключить дублирование функций и закрепить их за тем уровнем власти, который способен обеспечить их наиболее эффективное исполнение. Реформа по разграничению полномочий, проводимая в нашей стране, состоит из несколько этапов.
Основные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также принципы делегирования органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, заложены в принятых в 2003 году системообразующих федеральных законах № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. и № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. Принятие указанных законов, вступающих в силу в полном объеме с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года соответственно, стало первым этапом реформы по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, и предопределило кардинальное изменение законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В ходе реализации второго этапа реформы приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в Налоговый кодекс Российской Федерации, устанавливающие разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, а также определяющие формы и механизмы финансовой поддержки бюджетов других уровней, и вступающие в силу, соответственно, с 1 января 2005 года применительно к федеральному бюджету и бюджетам субъектов Российской Федерации, а с 1 января 2006 года - применительно к местным бюджетам и бюджетной системе в целом.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон № 122-ФЗ) определяет начало и содержание третьего этапа реформы. В нем предусматривается внесение изменений и дополнений в 155 законодательных акта Российской Федерации, а также частичная или полная отмена 103-х законодательных актов Российской Федерации.
По предмету регулирования Федеральный закон содержит три условных направления: во-первых, разграничение полномочий в связи с принятием федеральных законов № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. и № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., во-вторых, модернизация социальной сферы и замена льгот денежными компенсациями и, в-третьих, технические изменения, необходимые, в основном, для реализации административной реформы. В связи с этим, следует отметить, что наименование Федерального закона не в полной мере соответствует его содержанию, так как наряду с вопросами разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вытекающими из принятия Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, предусматривается уточнение законодательства по предметам исключительного ведения Российской Федерации и принципиальная модернизация социальной сферы.
Наиболее важные новшества связаны с законодательным разграничением полномочий. Они затрагивают почти все отрасли права: социальное, гражданское, трудовое, жилищное, природно-ресурсное (включая лесное и водное), административное законодательство, а так же законодательство в области обороны и безопасности, охраны окружающей среды и защиты исконной среды обитания коренных малочисленных народов.
Представленный Федеральный закон, в соответствии с пунктом 1 статьи 261 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, предусматривает самостоятельность и сопряженную с ней ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Это обусловлено тем, что система, при которой в федеральных законах детально регламентируются расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в вопросах, отнесенных к их ведению, сильно устарела и нуждается в существенном обновлении.
По предметам совместного ведения устанавливаются полномочия и расходные обязательства органов государственной власти, вытекающие непосредственно из пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ.
Вступление указанного Федерального закона в силу с 1 января 2005 года в нормативном единстве с принятыми федеральными законами о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, позволит ввести в действие правовую и финансовую основу для формирования и развития новой системы государственного устройства и управления в Российской Федерации.
Практическая реализация заложенных в законе преобразований напрямую зависит от качества и своевременности реализации его положений в правовых актах субъектов Российской Федерации.