5.6. Научно исследовательская работа по развитию инновации – системы пробации.
Необходимо непрерывно проводить научные исследования в области исполнения альтернативных наказаний и социальной реабилитации правонарушителей.
5.7. Разработка требуемых нормативно-правовых актов и содействие их принятию.
Нормативно-правовые документы должны стать закрепляющим итогом, результатом усилий, продемонстрировавших жизнеспособность и эффективность инновации – технологии пробации
Представляется, что на первом этапе необходимо разработать Концепцию совершенствования системы альтернативного уголовного наказания, предусматривающую апробацию различных моделей службы пробации в регионах РФ в течение 2 - 3 лет.
Содержание правовых документов определится в ходе и по результатам проведенной программы и проектов. Считаем, что правовую основу Федеральной службы пробации могут составить следующие документы:
1. Федеральные законы:
- «О Федеральной службе пробации»;
- Уголовный Кодекс РФ (с соответствующими внесенными изменениями);
- Уголовно-процессуальный Кодекс (с соответствующими внесенными изменениями);
- Уголовно-исполнительный кодекс (с соответствующими внесенными изменениями).
2. Положение о Федеральной службе пробации.
Раздел 3. Система исполнений наказаний и гражданское общество: Общественные советы и общественные наблюдательные комиссии.
1. Модели взаимодействия структур исполнительной власти и общественных организаций.
Третий раздел предложений по возможным направлениям реформы системы исполнения наказаний посвящен формам взаимодействия этой системы со структурами гражданского общества. Как известно, сегодня выделяют несколько основных моделей взаимодействия власти и гражданских организаций: Это модели сотрудничества, игнорирования и конфронтации. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон, так и сотрудничеством, построенном на доминировании власти. К первой группе могут быть отнесены «модели садовника», когда органы власти целенаправленно поддерживают развитие структур гражданского общества, партнерскую модель и «модель архитектора», когда гражданские организации сами участвуют в реформировании органов государственной власти (примером последней модели могут служить и настоящие Предложения по реформе системы исполнения наказаний).
Вторая группа моделей сотрудничества, основного на доминировании органов власти – это патерналистская модель, когда государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку ее решений в обществе, а также модель «приводных ремней», реализованная в тридцатые-семидесятые годы в СССР.[10]
Практически для всех правоохранительных органов преобладающей моделью взаимодействия с неправительственными организациями в 90-е годы прошлого века была модель игнорирования. Ситуация изменилась и достаточно быстро в начале 2000 гг., точнее, после Московского гражданского форума 2001 г., в рамках которого была успешно реализована система «переговорных площадок», на которых встречались, обсуждали проблемы и пути их решения как представители властных структур, так и общественники. Наиболее открытой из всех силовых структур в этой ситуации оказалось Министерство юстиции, в которое незадолго до этого была передана из МВД вся громадная система исполнения наказаний.
2. Общественные советы
Одной из причин, по которой система исполнения наказаний оказалась хотя бы относительно открытой по сравнению с другими правоохранительными органами, является на наш взгляд понимание руководством многих учреждений Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) потенциальной полезности деятельности общественных и, особенно, благотворительных организаций, как источника дополнительных ресурсов. Действительно, гуманитарная помощь и другие благотворительные акции, которую многие организации оказывают заключенным, помогает решать достаточно острые социальные проблемы в колониях, а благотворители оказываются реальными помощниками руководства ФСИН и ее территориальных управлений (УФСИН).
Существенно более сложным и неоднозначным было и частично остается отношение многих руководящих сотрудников ФСИН и УФСИН к попыткам общественников контролировать соблюдение прав осужденных, а также вносить предложения по реформированию системы исполнения наказаний в сторону ее гуманизации.
Наиболее институциализированной формой взаимодействия органов ФСИН и общественных организаций являются Общественные советы, деятельность которых мы рассмотрим в динамике. В июле 2003 года был создан Общественный совет при Министре юстиции РФ по вопросам развития уголовно-исполнительной системы. В его задачи входило содействие учреждениям и территориальным органам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ в создании гуманных условий отбывания наказаний; соблюдение прав и законных интересов сотрудников УИС Минюста РФ, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в том числе оказание помощи в их трудовом и бытовом устройстве; получение юридической консультационной и иной помощи осужденным и сотрудникам уголовно-исполнительной системы; защита прав человека в местах лишения свободы; оказание юридической помощи в совершенствовании нормативной правовой базы в части защиты прав и законных интересов сотрудников УИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; обеспечение взаимодействия с органами власти по отстаиванию гражданских прав и законных интересов осужденных и сотрудников УИС Минюста РФ.
В состав совета вошли многие известные правозащитники, включая и некоторых из авторов настоящих Предложений, представители других общественных организаций, церкви. Как отмечал председатель Совета, правозащитник В.Борщев: «задача подобных органов – обратить внимание власти на проблемы, которые она не замечает, или не хочет решать, скажем, из-за отсутствия времени. Нам удалось добиться пересмотра многих уголовных дел. В декабре 2003 года были приняты поправки в Уголовный кодекс РФ, смягчающие наказания осужденным. В связи с этим должны были быть пересмотрены тысячи дел. Эту роль взял на себя Общественный совет. Вместе с министерством были подготовлены рекомендации по пересмотру дел»[11]. Важно также, что по примеру Общественного совета при Минюсте стали создаваться территориальные советы при начальниках ГУИН: в Перми, Нижнем Новгороде, Казани, Вологде, Карелии, Краснодаре и в других городах. Ежемесячные заседания Общественного совета продолжались около года, до осени 2004 г., но сущностная работа под эгидой Совета продолжалась: проводились выездные заседания, семинары в рамках Школы общественных инспекторов, созданной с целью реализации положений закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений в их деятельности", который готовился при активном участии членов Общественного совета и уже несколько лет находился на обсуждении в Государственной Думе. Можно констатировать, что в этот период в системе исполнения наказаний реализовывалась близкая к партнерской модель взаимодействия государственных структур к партнерской модель взаимодействия власти и структур гражданского общества.
В августе 2006 г. появился Указ Президента РФ (№842 от 02.08.2006 г.) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим министерствам», который создавал правовую основу для создания общественных советов при правоохранительных органах. Можно предположить, что одним из оснований для появления подобного указа был положительный опыт деятельности Общественного совета при Министре юстиции.
Полгода спустя, 26 января 2007 г., появился приказ о создании Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы. В соответствии Положением о совете, утвержденном
этим приказом, «основной целью совета является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой (далее – УИС), защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах.». Уже в этих строках мы видим определенный сдвиг в приоритетах задач по сравнению с Общественным советом при Минюсте в сторону переноса внимания от заключенных к сотрудникам системы ФСИН.
Еще показательней изменение состава Общественного совета. По доступной нам информации, этот Совет увеличился практически вдвое – с 11 до 21 человек, при этом из прежнего состава в новый совет вошли только трое – О.Зыков, М.Каннабих и священник Д.Смирнов. Ни одного правозащитника, включая и бывшего председателя Совета Валерия Борщева в составе нового совета уже не оказалось. Зато в него вошли четыре бизнесмена, четыре представителя СМИ, несколько докторов юридических наук и т.д. Эти изменения были связаны, на наш взгляд, с таким политическим фактором, как рост настороженности в 2005-2006 гг в органах государственной власти по отношению к правозащитным организациям, опасением реализации сценариев «цветных революций» и т.д.