В регионах летом в течении 2007 года проходил активный процесс создания аналогичных общественных советов при территориальных управлениях ФСИН. Такие советы были созданы при в Архангельске, Пензе, Дагестане, Москве и Московской области, в Алтайском и Хабаровском краях, в республиках Карелия, и Мордовия и т.д. Там же, где такие советы уже существовали ранее, они были существенно переформатированы, при этом, в рядке случаев многие активные правозащитники-общественники не вошли в новые составы советов. Частично этому причиной стал общий сдвиг политики в сторону реализации патерналистской модели взаимодействия, частично неготовность самих правозащитников конструктивно сотрудничать с сотрудниками системы исполнения наказаний.
На наш взгляд, все же полностью патерналистская модель, для которой характерно допущение властью общественников для выполнения определенных благотворительных или образовательных миссий, при исключении реального общественного контроля или, тем более, выдвижения альтернативных программ для государственных органов или предложений по их реформированию, так и не была реализована. Аргументом является, в частности, сама возможность реализации настоящего проекта по подготовке предложений по реформе системы исполнений наказаний, инициаторами и активными участниками которой были председатель Общественного совета при ФСИН М.В.Каннабих, член Общественного совета О.В.Зыков, и который реализовывался при поддержке руководства ФСИН.
Подробная информация о деятельности Общественного совета при ФСИН и о работе Общественных советов при УФСИН представлена в Аналитической записке, подготовленной специально для этого проекта ответственным секретарем Общественного совета при ФСИН И.В.Евдокимовым, приведенном в Приложениях к тексту настоящих предложений, здесь же приведем кратко итоги анализа состава одиннадцати Общественных советов при УФСИН, информацию о которых нам удалось получить в соответствующих регионах. Предметом анализа был персональный состав ОС при ФСИН в Республиках Алтай, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Удмуртия и Чувашия, в Пермском крае, в Ивановской, Томской, Тюменской и Ульяновской областях и в Санкт-Петербурге (совместный совет с Ленинградской областью).
В состав этих советов входит от семи до двадцати двух человек (в среднем по всем регионам России – средняя численность Совета – одиннадцать человек). Если рассматривать процентное соотношение различных групп его членов, но на первом месте оказываются представители общественных организаций – 20%, на втором – представители различных конфессий – 14%, на третьем – ветераны системы исполнения наказаний и иных силовых структур – 13%, далее следуют представители университетов и науки – 11%, бизнес-структур – 9%, представители учреждений культуры, соц-защиты и творческой интеллигенция – 8%, исполнительной власти – 7%, СМИ – 6%, спорта – 5%.
Вместе с тем мы на примере состава рассмотренных общественных советов мы видим существование нескольких моделей, принципов их формирования, существование которых следует и из Аналитической записки И.В.Евдокимова. Так, например, в случае Пермского края, Томской и Тюменской областей и республики Чувашия мы можем говорить об Общественном совете с преобладанием представителей общественных организаций, которые составляют от 30 до 70% от общего числа их членов. В случаях Ивановской области и Республики Мордовия преобладают представители различных конфессий, составляющие от 30 до 40%, при этом в Общественном совете Ивановской области нет ни одного представителя НКО. В случае Республик Алтай и Северная Осетия-Алания в составе советом преобладают ветераны системы исполнения наказаний, составляя от 40 до 50% от общего числа, при этом в них не входит ни одного представителя общественных организаций. Особый случай представляет общественный совета при УФСИН по СПб и Ленинградской области – здесь 50% - половину членов совета составляют представители бизнеса.
Можно предположить, что столь различный состав Общественных советов отражает приоритеты, цели, с которыми они были сформированы – повышение престижа самой системы исполнения наказаний и ее сотрудников, благотворительная помощь, духовное кормление или общественный контроль и предложения по гуманизации системы исполнения наказаний.
3. Общественные наблюдательные комиссии.
Весной 2008 г. Государственной думой был принят, а 1 сентября этого же года вступил в действие Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Принятие этого закона стало итогом многолетних усилий правозащитников и лидеров других общественных организаций по легализации системы общественного контроля мест лишения свободы.
С 1 января 2009 года уже в 51 субъекте РФ приступили к работе общественные наблюдательные комиссии, утвержденные Общественной палатой Российской Федерации (в количестве от 5 до 20 человек).
В половине этих комиссий есть члены территориальных общественных советов из числа представителей общественных организаций, входящих в их состав. Они подготовлены, имеют уже опыт работы, знают систему и могут принести большую пользу в проводимом контроле и оказании содействия общественными объединениями лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В 39 субъектах РФ в состав общественных наблюдательных комиссий вошли 64 члена общественных советов при территориальных органах УИС.
В целом в состав этих комиссий вошли существенно больше правозащитников – общественников, чем их входило и входит в состав Общественных советов при УФСИН. Эта положительная тенденция связана на наш взгляд как с изменением общего вектора политики в связи с приходом нового Президента РФ, так и с тем, что в рамках деятельности этих комиссий требуется реальная и кропотливая работа по посещение мест заключения – на которую, по-видимому, оказались не готовы многие из тех, кто с готовностью вошли в состав Общественных советов.
Первый год деятельности таких комиссий выявил определенные проблемы в развитии системы общественного контроля лишения свободы. Так, в соответствии с принятым Законом «Об общественном контроле…» ведомства, в которых есть места принудительного содержания, должны разработать Положения о порядке посещений учреждений такого рода в соответствующих ведомствах. В настоящее время еще не подготовлены и не пущены в оборот положения о порядке посещений в учреждениях ФСБ, Министерства образования и здравоохранения, поэтому эти учреждения пока остаются вне зоны общественного контроля.
. Уже выявилась проблема, связанная со сроком деятельности этих комиссий. По закону она создается на два года. Опыт показывает, что созданная комиссия только к концу первого года работы приобретает какой-то опыт и наблюдения, и сбора и анализа информации, и организации разумного диалога с УФСИН и администрациями учреждений. Остается год, и комиссия подлежит замене в каком-то объеме. Допустим только двухразовый срок. Если все члены комиссии останутся на второй срок, то через три года надо кому-то начинать все сначала. Возможно, что стоит определить такой алгоритм замены: первый раз половину, и так через следующие два года заменять половину состава, что позволит осуществлять преемственность опыта и знаний в работе.
Далее, статья 9 Закона определяет, что «Общественное объединение, выдвинувшее в соответствии со статьей 10 настоящего Федерального закона кандидатуру в состав общественной наблюдательной комиссии, в случае назначения выдвинутого кандидата членом общественной наблюдательной комиссии возмещает расходы, связанные с осуществлением его полномочий, и оказывает содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей общественной наблюдательной комиссии». Если реально посмотреть на ситуацию, то существует очень мало общественных объединений, которые могли бы реально обладать возможностями возмещать расходы на поездки к местам расположения учреждения УФСИН, проживание в гостиницах. Эти расходы не предусмотрены в грантах, а значит, их не позволит осуществлять ни налоговая служба, ни аудиторская проверка, ни грантодатель. Это же относится к расходам на связь, к канцелярским расходам.
В ст. 12 Закона сказано: «Члены общественной наблюдательной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах». Это командировки, отсутствие на работе, от которой работодатель без ущерба для себя не может освобождать работника. Если же член комиссии является сотрудником общественного объединения, то и в этом случае его работа создает дополнительные трудности в работе его организации и в выполнении им своих обязательств перед организацией. Конечно, следует понимать, что и организация, выдвинувшая человека в общественную комиссию, и человек, согласившейся войти в комиссию, более или менее понимают, на что идут, и согласны на какие-то жертвы.
И, тем не менее, все эти обстоятельства приводят нас к выводу, что условия для работы комиссий достаточно жесткие, подчас реально исключающие более или менее реальную возможность осуществления общественного контроля за местами принудительного содержания граждан.
Ст. 15, п.4 говорит: «О планируемых посещениях мест принудительного содержания общественная наблюдательная комиссия уведомляет соответствующий территориальный орган уголовно-исполнительной системы, орган внутренних дел, пограничный орган федеральной службы безопасности, орган управления образованием Российской Федерации, указывая намеченные к посещению места принудительного содержания и даты посещения, а также вправе уведомить прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации, приравненных к нему военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (по предметам их ведения)». По непонятным причинам, в законе отсутствуют ФСБ и Минздрав, которые обладают учреждениями с принудительным содержанием граждан, или их присутствие в Законе скрыто в формулировке: «а также вправе уведомить прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации, приравненных к нему военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (по предметам их ведения)»? Возможно, именно по этой причине до сих пор нет «Положений о порядке посещений» этих учреждений, аналогичных «Положению о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий», разработанному м выпущенному ФСИН.