В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой автор предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом". Однако в 30-40-е гг. XX в. в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин "самоуправление", который, однако, связывался с деятельностью местных Советов *(2). В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР", который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, АИ. Лукьянов, АИ. Лепепшин, В.А. Пертцик, АЯ. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
В настоящее время муниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина "Муниципальное право России". Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности «Юриспруденция».
Являясь единым по содержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.
Муниципально-правовая норма - это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.
Нормы муниципального права по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.
Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.
Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, а и признаками основных, первичных отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.
Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.
В муниципально-правовых отношениях:
участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;
обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.
Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники-субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.
Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются: население муниципального образования; граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство или лица без гражданства; органы и должностные лица местного самоуправления; государство и отдельные государственные органы (муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Федерации, федеральные и региональные органы государственной власти); юридические лица.
В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.
При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.
Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права *(4).
Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление *(5).
Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.
Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д.
Рекомендуемая литература к главе
1. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.
2. Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998.
3. Конституционное законодательство России"/Под ред. проф. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999.
В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Наиболее верной представляется классификация Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, "общественную" (хозяйственную) и государственную *(6).
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.
Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.
Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.
Следующей теорией местного самоуправления стала "общественная" (хозяйственная) теория самоуправления.