В то же время принцип "политической нейтральности" муниципальных служащих неправильно трактуется. Законом не ограничивается свобода совести, мысли и слова. Каждый муниципальный служащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не использовать статус служащего внеслужебных целях. Таким образом, запрет имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной муниципальной службы в отношении всех граждан, независимо от их политических взглядов и убеждений[121].
Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.
§3. Правовой статус муниципального служащего
Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.
Следует сказать, что эти понятия по прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов «правовой статус» и «правовое положение», их содержания и структуры. Обратимся к наиболее значительным исследованиям по данному вопросу.
Сам термин «правовой статус», в качестве самостоятельной юридической категории возник в советской правовой науке в 60-х годах XX века. До этого периода в работах крупнейших теоретиков права он обычно отождествлялся с правоспособностью (Н.Г. Александров, С.Н. Братусь) или с правосубъектностью (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев) и не рассматривался в качестве самостоятельной юридической категории.
Между этими категориями, действительно, существует несомненное сходство. Все они возникают у субъекта права одновременно и в равной степени неотчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления.
Так, например, А. В. Мицкевич рассматривал правовой статус субъекта права аналогично понятию правоспособности исходя из понимания последней как суммы некоторых общих прав[122].
Между тем, правоспособность есть признаваемая государством юридическая способность лица быть носителем предусмотренных законом прав и обязанностей, особое социальное свойство, качество субъектов права. Соотношение между правоспособностью и субъективными правами состоит в том, что первая является предпосылкой вторых. Правоспособность – необходимое условие всякого правообладания. Нельзя обладать тем или иными правами или обязанностями, не будучи правоспособным в этом отношении[123]. Поэтому неверно рассматривать правоспособность как совокупность тех или иных прав. Правоспособность – не суммарное выражение определенного рода прав, не право, а способность быть носителем права. Никакой перечень прав и обязанностей не образует и не может образовать понятия правоспособности.
Исходя из этого В.А. Патюлин определил правоспособность как признаваемую государством, юридически презюмируемую способность быть субъектом права. Правовой статус нельзя отождествлять с правоспособностью, которая является не суммой прав и обязанностей, а лишь свойством личности быть субъектом прав и обязанностей[124].
Н.И. Матузов также указывал, что правовое положение личности в обществе и ее правосубъектность отнюдь не совпадающие понятия. Правосубъектность, несомненно, входит в правовой статус, характеризует его, но к нему не сводится. Правосубъектность это свойство, качество субъекта, его способность иметь и самостоятельно осуществлять права и обязанности. Правовой же статус – не свойство, не качество, а положение, состояние лица (гражданина).
Из этого вовсе не следует, что правосубъектность гражданина не имеет никакого отношения к его правовому положению. Являясь составной частью правового статуса, правосубъектность не может не характеризовать правового положения граждан, однако это все же разные категории[125].
Эта мысль, впервые высказанная в середине 60-х годов XX века, со временем получила все более широкое признание в юридической литературе. Уже в 70-х годах категория «правового статуса» получила достаточно широкую разработку в трудах таких ученых, как Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др. Однако и в настоящее время она не имеет единообразного понимания в российской правовой науке.
Что же такое правовой статус? В самом широком виде правовой статус определяется в современной юридической науке как юридически закрепленное положение личности в обществе[126]. Однако правовое положение личности – это отнюдь не статичная категория. Е.А. Лукашева справедливо указывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих между государством и индивидом[127]. Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активности личности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен и реализует себя через общественное движение[128].
В основе правового статуса лежит фактический социальный статус, то реальное положение человека в данной системе общественных отношений. Важнейшей органической частью социального статуса является правовой статус[129].
Говоря о категории правового статуса, необходимо ответить на вопрос: являются ли аналогичными категории «правовой статус» и «правовое положение» или это разные понятия?
В юридической литературе существуют разные точки зрения на данный вопрос. Большинство современных авторов исходят из того, что существенных различий между данными терминами нет. Так, Л.Д. Воеводин указывает, что указанные термины, в сущности, обозначают одно и то же явление – место человека в обществе и государстве. Говоря иначе, место человека в общественном производстве и распределении, в управлении делами общества и государства, в сфере частной (приватной) жизни, личной безопасности. Предпринятые попытки обособить эти понятия, влить в них различное содержание, мало что дают для понимания обсуждаемой проблемы[130].
Вместе с тем, имеются и другие точки зрения. Так, Н.В. Витрук и В.А. Кучинский разграничивали понятие правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго[131].
Так же В. А. Патюлин предлагал разграничить правовой статус и правовое положение личности и гражданина, одновременно используя термины – «правовое положение личности в СССР (как гражданина СССР)» и «правовой статус гражданина СССР (совокупность прав и обязанностей, адресованных гражданину СССР как субъекту данного рода, т. е. как гражданину)»; «правовое положение личности в СССР (как конкретной личности)» и «правовой статус гражданина СССР». При этом помимо правового статуса и правового положения гражданина, он предложил ввести в науку понятие «правовой модус». Под правовым модусом предложено понимать «совокупность норм объективного права, закрепляющих на основе правового статуса гражданина права и обязанности субъектов права данного вида по признаку возраста, пола, профессии, рода занятий и т. п. (например, правовой модус пенсионеров, правовой модус работников профессий с тяжелыми условиями труда, правовой модус работников Крайнего Севера и т. д.)»[132].
С учетом этого им было предложено различать правовой статус гражданина, его правовой модус и правовое положение конкретного лица. Правовое положение конкретного лица, по его мнению, шире правового статуса и правового модуса, так как охватывает помимо тех прав и обязанностей, которые являются общими для всех граждан, и тех, которые характеризуют тот или иной правовой модус, также дополнительные права и обязанности, которые конкретная личность приобретает, вступая в различные правоотношения. Если правовой статус гражданина и его правовой модус, как правило, остаются более или менее длительное время неизменными (они могут быть изменены в случае законодательного закрепления новых прав и обязанностей или, наоборот, в случае отмены их), то правовое положение конкретного лица – категория достаточно динамическая, ее содержание быстро меняется. Правовой модус в свою очередь также более подвержен изменениям, более динамичен, чем правовой статус.
Объясняется это, во-первых, различием, существующим между многочисленными правовыми модусами и отражающим объективное многообразие социальных, профессиональных и иных ролей личности; во-вторых, наличием разрешительных норм, предоставляющих субъектам права (гражданам) возможность совершать определенные юридически значимые действия. Это приводит к тому, что граждане приобретают права, становятся носителями обязанностей сверх тех, которые являются элементами правового статуса или правового модуса[133].