В целом с позиции целей и задач муниципальной службы данное ограничение представляется нам вполне оправданным. Однако, как отмечается в специальной литературе, на практике данная норма иногда вызывает сложности в правоприменении[176]. Например, нередкой является ситуация, когда муниципальные служащие, связанные непосредственной соподчиненностью вступают в брак и соответственно уже не могут замещать прежние должности. Действующее законодательство не содержит правил разрешения данной ситуации. В описанной ситуации возникает вопрос: кого из таких муниципальных служащих следует уволить. Теоретически нужно расторгать трудовой договор с ними обоими, однако целесообразность такого решения весьма сомнительна. Кроме того, в ряде ситуаций существует возможность перевести муниципального служащего на иную должность, которая уже не будет связана с непосредственной соподчиненностью родственнику. Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что эти и вопросы, связанные с данным ограничением должны получить правовую регламентацию в специальном подзаконном акте[177].
Следующие два ограничения, которые названы в статье 13 Закона о муниципальной службе (п. 6 и 7), по нашему мнению, являются взаимопроникающими. Так, например, п. 6 названной статьи в качестве ограничения называет (в том числе) приобретение гражданства иностранного государства, а в пункте 7 говорится о наличии гражданства иностранного государства. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т.п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Выше мы уже указывали, что это принципиальное отличие запретов от ограничений. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? В этой связи мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.
Так же излишним (именно в качестве ограничения, связанного с прохождением муниципальной службы) нам представляется и п. 8 ст. 13 Закона о муниципальной службе, согласно которому гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Подобное мнение уже высказывалось в специальной литературе[178]. Так, С.В. Наймушин указывает, что, при представлении подложных документов или ложных сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первую очередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр. Кроме того, предоставление подложных документов является основанием для расторжения трудового договора в силу ст. 81 Трудового кодекса.
Интересно, что в новой редакции Трудового кодекса (от 30.06.06.) законодатель отказался от такого основания расторжения трудового договора как предоставление заведомо ложных сведений. Как отмечают некоторые авторы, основным недостатком данной нормы является возможность ее широкой интерпретации: закон не указывает какие именно заведомо ложные сведения имеются ввиду[179]. В том случае, когда речь идет о сведениях, влияющих на назначение лица на соответствующую должность, данное ограничение будет, безусловно, оправданным. Если же речь идет о малозначимой информации или информации, не имеющей значения для приема на муниципальную службу (наличие детей, место рождения и т.п.), отказ в приеме на службу по данному основанию вряд ли следует считать целесообразным.
Наконец, ограничением, связанным с муниципальной службой, является непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданин при поступлении на муниципальную службу и затем ежегодно обязан представлять представителю нанимателя указанные сведения.
Говоря об обстоятельствах, препятствующих поступлению на муниципальную службу, нельзя обойти вниманием установленный Законом о муниципальной службе предельный возраст для замещения должности муниципальной службы. В настоящее время он составляет 65 лет.
Нужно заметить, что в отличие от Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Закон о муниципальной службе допускает продление срока нахождения на муниципальной службе граждан, достигших предельного возраста. При этом хотя однократное продление срока нахождения на муниципальной службе допускается не более чем на один год, не устанавливается какого либо ограничения количества таких продлений. Поэтому, на наш взгляд, установленный Законом предельный возраст преимущественно касается лиц поступающих на муниципальную службу.
Заметим, что установление каких-либо ограничений при поступлении на муниципальную службу является прерогативой исключительно федерального законодателя. Известны решения высших судов Российской Федерации, которыми отменялись нормы региональных законов, устанавливающие ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы, не предусмотренные федеральным законодательством.
Например, Определением Верховного Суда РФ признана недействующей норма подпункта 3 пункта 2 статьи 17 Закона Камчатской области "Об основах муниципальной службы Камчатской области" N 87 от 16 июня 1997 года[180]. В частности эта норма устанавливала ограничение граждан при поступлении на муниципальную службу в Камчатской области в случае их близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если их муниципальная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Между тем до принятия Закона о муниципальной службе такое ограничение в отношении муниципальных служащих на федеральном уровне не устанавливалось. Верховный Суд РФ указал, что в силу пункта 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Поскольку федеральный закон, ограничивающий права близких родственников на совместную муниципальную службу, в то время отсутствовал, суд пришел к правильному выводу о противоречии оспариваемой нормы Закона Камчатской области федеральному законодательству.
§2. Правовое регулирование работы с кадровым составом
на муниципальной службе
Статья 32 Закона о муниципальной службе называет следующие приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы:
1) назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности;
2) содействие продвижению по службе муниципальных служащих;
3) повышение квалификации муниципальных служащих;
4) создание кадрового резерва и его эффективное использование;
5) оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации;
6) применение современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении.
Как нам представляется указанные направления реализуются посредством трех основных административных процедур:
· конкурсный отбор на замещение вакантной должности муниципальной службы;
· аттестация муниципальных служащих;
· создание и эффективное использование кадрового резерва муниципальной службы.
К сожалению, Закон не содержит каких-либо положений о профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих, что также способствовало бы формированию высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы.
Кроме того, следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности. Так, согласно ст. 17 Закона о муниципальной службе при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Таким образом, Закон предусматривает лишь абстрактную возможность проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что подобный подход, вполне обоснованный применительно к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым в отношении публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная[181].