Смекни!
smekni.com

Муниципальное право (стр. 5 из 40)

Такое понимание публичной службы соответствует и принятому в большинстве стран мира. В западных странах публичной считается служба:

а) в управленческом государственном аппарате;

б) в органах местного самоуправления;

в) в государственных учреждениях и предприятиях (почта, железные дороги и др.)[25].

Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной, и о месте муниципальной службы в системе публичной службы, необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей[26]. Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления –желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто[27].

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-службеной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. В качестве одного из немногих примеров можно вспомнить лишь диссертационное исследование С.Ю. Фабричного[28]. В то же время различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление.

Чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция управления? что есть функция муниципального управления?

В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином “функция” часто обозначаются понятия “задача”, “компетенция”, “принцип”, “права”, «цель» и т.п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недо­статочно разработанным участком теории и практики управления.

Что же такое «функция»? В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы[29].

В различных науках функцию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы, характери­зуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления о функциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учета специфики по­следнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в поддержа­нии ее “гомеостазиса”, в ее сохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализации управляющих воздействий, с помощью и на основе ко­торых происходит движение управляемой подсистемы[30].

Понятие "функция" в научной литературе употребляется в разных значениях и может означать способность к деятельности и саму деятельность, роль, свойство, значение, компетенцию, задачу, зависимость одной величины от другой и т.д.[31] Такую множественность характеристик можно объяснить тем, что это понятие не является в чистом виде обществоведческим, а заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. "Толковый словарь русского языка" определяет функцию как работу, производимую органом, организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к служебной деятельности)[32]. Функция в теории государства и права означает "направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение"[33].

Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция»[34]. Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы[35].

Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные действия, которые должны вызывать желаемые следствия, функции – следствия, вызываемые этими действиями[36]. В задачах всегда формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчинены все составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности, она предопределяется целями данной деятельности.

Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором[37]. Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.

Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Итак, функция есть деятельность, работа. Одна­ко какова природа этой деятельности? Является ли она произвольной, осуществляемой всецело по усмотрению людей или объективно обусловленной? В чем сущность, содержание функций управления? Любая ли деятельность по управлению является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросы надо разобраться, что является функциями управления вообще и функциями муниципального управления в частности.

Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой[38], экономической[39] и юридической[40] литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических[41] и диссертационных[42] исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.

Швейцарский автор Г. Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю – основателю классической школы управления[43]. В современной западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятиях функции, функции управления предприятием, функ­ции предприятия, функции организации управления и т.д[44].

Известный французский экономист Дж. Обер Крие говорит о социальной функции предприятия, о функ­ции-цели, функции-задаче, функции-операции, о функ­циях как видах деятельности; он различает важнейшие (основные) и дополнительные функции[45].

В.Г. Афанасьев функциями называет операции и действия, составляющие стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание управ­ленческого процесса. К ним он относит: выработку и принятие решения, организацию, регулирование, кор­ректирование, учет и контроль.

Г.И. Петров правильно рассматривает функции как составные части управления, но предлагает именовать первые “элементами” управления, учитывая, что самоуправление есть социальная функция[46]. Представляется, что замена “функций” термином “элементы” не уточняет, а, напротив, как бы “размывает” понятие функций управления, поскольку элементами можно называть не только функции, но и многие другие стороны управленческой деятельности, в частности ее стадии и методы.

В.М. Манохин под функцией управления понимает «такую часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою целеустремленность».

Своеобразен подход В.А. Юсупова: “Функции управления можно охарактеризовать как потенциальную возможность или необходимость действовать определенным образом в определенных условиях”. Наряду с этим он вводит понятие “реализация функций управления”. Это – пишет он – “процесс материализации потенциальной возможности или необходимости, т.е. непосредственная деятельность, которая может осуществляться в самых различных формах”[47].

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную пози­цию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управ­ления как “относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в кото­рых выражено властно-организующее воздействие субъ­екта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адек­ватного ему управляемого объекта”[48]. Эта позиция наиболее близка к занимаемой нами и будет более подробно рассмотрена, когда речь зайдет о структурно-функциональных связях должностных лиц.