Министерство образования Российской Федерации
Поволжская академия государственной службы
им. П.А. Столыпина
На правах рукописи
Глейкин Вячеслав Александрович
Проблемы совершенствования муниципальной службы на основе
Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Специальность: 12.00.02: конституционное право; муниципальное право
кандидата юридических наук
доктор юридических наук,
профессор
Саратов 2007
Содержание
ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................. 3
Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации............................................................................................ 14
§1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы.... 14
§2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы 42
§3. Правовой статус муниципального служащего.................................. 76
Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером_________________________100
§1. Особенности поступления на муниципальную службу___________100
§2. Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной службе______________________________________________116
§3. Соотношение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений_______________________________142
ЗАКЛЮЧЕНИЕ______________________________________________163
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ______________________________________174
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).
Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так, впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.
Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Это вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих». Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-близнецом» федерального закона о государственной службе.
Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики[1].
Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона № 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации»[2].
Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего.
Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.
С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" станет важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы на новом этапе административной реформы.
Объектом исследования в диссертационной работе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-служебных отношений
Предметом исследования является муниципальная служба как организационный и правовой институт.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции правового регулирования муниципально-служебных отношений на современном этапе, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.
Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
– определение понятия и особенностей муниципальной службы как публично-правового института, обоснование необходимости усиления публично-правовых начал в ее регулировании;
– рассмотрение теоретических основ закрепления принципов муниципальной службы и вопросов, связанных с их реализацией в действующем муниципально-служебном законодательстве;
– построение целостной модели правового статуса муниципального служащего, изучение отдельных его элементов;
– рассмотрение процедуры и предпосылок реализации права на доступ к муниципальной службе;
– изучение процедур прохождения муниципальной службы;
– рассмотрение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений;
– выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы на современном этапе.
Состояние научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов, имеющих важное методологическое значение.
Как таковые вопросы правового регулирования муниципальной службы сравнительно мало исследовались в российской правовой науке, что обусловлено относительной новизной данного социально-правового института. Среди авторов, специально изучавших данные вопросы, можно назвать: A.M. Володина, С.М. Гращенкова, В.В. Еремяна, С.А. Казакова, Л.А. Калиниченко, В.А. Козбаненко, А.Н. Козырина, Н.В. Колесникова, В.С. Мокрого, В.Б. Муравченко, А.А. Немчинова, Нечипоренко B.C., В.В. Пылина, А.А. Сопоева, С.Ю. Фабричного, В.И. Фадеева, Т.С. Червенщука и других.
Отдельно следует сказать о таком фундаментальном научном труде как диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук «Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики», подготовленная С.Ю. Фабричным. Однако данное диссертационное исследование, также как и большая часть научных работ в данной сфере, была завершено до принятия нового Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Муниципальная служба, как известно, тесно связана с государственной службой. Большое теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды в области государственной службы, государственного управления и служебного права таких ученых, как В.Б.Аверьянов, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, И.А. Смагина, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский и др.