В этом смысле комментируемые положения Правил входят в противоречие и со ст. 1 Жилищного кодекса РФ (далее – «ЖК РФ»), которая также говорит о равенстве участников регулируемых жилищным законодательством отношений как об одном из базовых принципов жилищного законодательства. Здесь важно заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 5 ЖК РФ, Постановление Правительства № 307 бесспорно является частью жилищного законодательства.
Далее, ст. 153 ЖК РФ устанавливает обязанность граждан и организаций своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. При этом, ст. 157 ЖК РФ, определяющая размер платы за коммунальные услуги, предписывает рассчитывать его, исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии, исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации). За исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Как видно, норма ЖК РФ не содержит оговорок в отношении списания сумм за перерасход коммунальных ресурсов сверх нормативов на счет других категорий граждан. В этом смысле, принятое Правительством Постановление № 703, очевидно, на наш взгляд, противоречит положениям ЖК РФ, и, согласно п. 8 ст. 5 ЖК РФ, в этом случае применяться должна ст. 157 ЖК РФ в ее прочтении в совокупности со ст. 19 Конституции РФ.
Более того, исходя из того, что, как уже было сказано, Правила призваны регулировать отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, то они должны применяться вместе с нормами Федерального закона «О защите прав потребителей» от 07.02.1992г. № 2300-1 (в ред. от 23.07.2008г.) (далее – «Закон о ЗПП») как нормативного правового акта, обладающего, по сравнению с Правилами, большей юридической силой.
Так, в соответствии с преамбулой Закона о ЗПП, он регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав. В соответствии со ст. 1 названного Закона, все иные принимаемые нормативные акты должны соответствовать, в том числе, Закону о ЗПП. Кроме того, согласно ст. 37 этого Закона, потребитель обязан оплатить оказанные ему услуги в порядке и в сроки, которые установлены договором с исполнителем. Безусловно, отнесение на счет потребителей стоимости сверхнормативного расхода коммунальных ресурсов другими гражданами, то есть вменение в обязанность граждан оплаты услуг, которые им фактически не оказывались и ими не принимались, не соответствует названным нормам Закона о ЗПП.
Несмотря на сказанное, необходимо отметить, что на сегодняшний день уже существуют заявления граждан о незаконности п. 3 приложения 2 к Правилам и судебные решения по ним, например решение Верховного Суда РФ от 12 декабря 2006 года № ГКПИ06-1228 (далее – «решение ВС РФ от 12.12.2006г.»), которым заявителю Д. отказано в удовлетворении его заявления. При постановлении такого решения суд, кроме прочего, исходил из того, что формула расчета стоимости коммунальных услуг, указанная в п. 3 приложения 2 к Правилам, учитывает требования ст. ст. 30 и 39 ЖК РФ, предусматривающего несение собственником жилого помещения бремени содержания общего имущества. Однако нужно оговориться, что п. 1 ст. 290 Гражданского кодекса РФ понимает под общим имуществом собственников квартир в многоквартирном доме общие помещения дома, несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры. То есть, данное понятие в его совокупности со ст. 30 и 39 ЖК РФ, очевидно, не следует понимать как правовое основание приобретения прав собственности на квартиры других собственников, которые не установили индивидуальные приборы учета коммунальных ресурсов (и, соответственно, на обязательства по оплате использованных сверх норматива ресурсов).
Сказанное в равной степени справедливо и применительно к определению Верховного Суда РФ от 26 апреля 2007г. № КАС07-128, которым постановлено оставить решение ВС РФ от 12.12.2006г. без изменения.
Тем не менее, в соответствии с п. а ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, пп. а п. 1 абз. 1 ст. 3, пп. а п. 1 абз. 1 ст. 22, абз. 2 ст. 36 Федерального Конституционного Закона «О Конституционном суде РФ» от 21.07.1994г. № 1-ФКЗ (в ред. 02.06.2009г.), Конституционный Суд РФ уполномочен рассматривать дела о соответствии нормативных актов Правительства РФ Конституции РФ. Полагаем, в рассматриваемом случае обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии Конституции РФ утвержденных Постановлением Правительства РФ № 307 Правил является наиболее уместным шагом по защите прав граждан от действия неконституционных норм».
С другой стороны, в ответе заместителя начальника управления государственной защиты прав человека аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ А.С. Пушкина говорилось, что: «Проанализировав Постановление Правительства Российской Федерации № 307 от 23.05.2006 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», можно сделать вывод, что данный нормативный акт не содержит положений, на основании которых организации, предоставляющие коммунальные услуги, были бы вправе требовать оплаты гражданами коммунальных услуг, фактически ими не потребленных, в том числе услуг, потребленных, но не оплаченных другими жильцами дома.
По нашему мнению, ситуация, о которой говорится в коллективной жалобе граждан, прилагаемой к Вашему письму, сложилась вследствие неправильного применения организацией, предоставляющей коммунальные услуги, вышеназванного Постановления. Для того, чтобы восстановить нарушенные права указанных граждан, необходимо детально изучить предъявленные им счета, другие документы, относящиеся к делу, в том числе договор с управляющей компанией, переписку с ней и после этого обращаться в суд».
То есть, в аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ считают, что права граждан нарушаются не самим Постановлением Правительства Российской Федерации № 307 от 23.05.2006 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», а его неправильным применением организациями, предоставляющими коммунальные услуги.
Изучив полученные документы, Уполномоченным было принято решение ознакомить с ними прокурора Липецкой области И.С.Пантюшина, главу г. Липецка М.В. Гулевского.
В своём письме Уполномоченный указал, что согласно имеющейся информации, суды в Липецкой области, да и в других субъектах РФ, где муниципалитеты также пытались переложить на граждан оплату «небалансов», нередко встают на сторону потребителей. Однако такой путь решения проблемы представляется нерациональным ввиду массового характера однотипных нарушений. Поэтому правильно было бы исправить ситуацию вмешательством государственных и муниципальных органов, в компетенции которых находится сфера разрешения данного конфликта. Прежде всего, прокуратуры Липецкой области и администрации г. Липецка.
Прокурор Липецкой области проинформировал Уполномоченного, что: «В течение 2009 г. в органы прокуратуры области неоднократно поступали обращения граждан, полагающих, что при применении вышеобозначенных Правил были нарушены их права и законные интересы. По всем заявлениям были проведены тщательные проверки и при наличии оснований приняты меры прокурорского реагирования, направленные на устранение допущенных нарушений. При этом фактов предъявления добросовестным потребителям к оплате сумм за коммунальные ресурсы, потребленные, но не оплаченные другими жильцами, в ходе прокурорских проверок не выявлялось.
Вместе с тем, учитывая мнение, изложенное в прилагаемом Вами экспертном заключении, наиболее целесообразным выходом из создавшейся ситуации представляется внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство».
В свою очередь Глава г. Липецка высказал такую позицию: «…обязанность по оплате электроэнергии, израсходованной в местах общего пользования многоквартирного дома, лежит на собственнике в силу закона.
Таким образом, жители оплачивают не «небалансы» управляющих организаций, а количество электроэнергии, которая использована на общее имущество конкретного дома.
Кроме того, считаем необходимым напомнить, что постановления Правительства Российской Федерации являются нормативными актами прямого действия, положения которых подлежат применению с момента вступления в силу и не могут отменяться или приостанавливаться нормативными актами, имеющими меньшую юридическую силу.
Однако, учитывая социальную значимость вопроса оплаты коммунальных услуг, администрация города Липецка принимает активное участие в рабочей группе по подготовке нового проекта Правил предоставления коммунальных услуг гражданам. В новой редакции Правил учтены многочисленные замечания правоприменителей, включая те, что указаны Вами в обращении».
Заместитель главы администрации Липецкой области А.С. Коробейников также проинформировал Уполномоченного, указав, что «учитывая проявившиеся в ходе реализации и применения Правил пробелы, вызывающие недовольство граждан, в настоящее время Минрегионом России ведётся активная работа по разработке нового порядка предоставления коммунальных услуг гражданам. Следовательно, в осуществлении дополнительной проверки законности начисления коммунальных платежей и заявления о пересмотре действующего порядка применения Правил нет необходимости». Кроме того, было указано на негативную судебную практику в высших судах РФ при попытке оспорить вышеназванное Постановление.