На нынешнем этапе муниципальной реформы, по смыслу п. 2 ст. 36, ч. 3 ст. 43, п. 4 ч. 1 ст. 44 ФЗ №131-ФЗ, конкретный порядок избрания главы муниципального образования должен быть закреплен в уставе муниципального образования, сам Закон не касается порядка косвенных выборов глав муниципальных образований. Следовательно, в уставах и только уставах муниципальных образований необходимо теперь этот порядок предусматривать.
Можно предположить, что муниципальное образование, так же, как и в случае с конкретными избирательными системами, обладает правом само определить порядок наделения полномочиями главы муниципального образования — то ли его изберут граждане на всеобщих выборах, то ли представительный орган муниципального образования из своего состава. По нашему мнению, только так и должны быть истолкованы указанные нормы нового Федерального закона. Следовательно, субъекты Российской Федерации в своих законах, регулирующих порядок выборов органов местного самоуправления, должны предусматривать эти альтернативные возможности.
Между тем, анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований выявил следующие тенденции правового регулирования данного вопроса на практике:
1) установление императивного порядка выборов глав муниципальных образований гражданами путем равных, прямых выборов при тайном голосовании и распространение его практически на все муниципальные образования субъекта Федерации (хотя возможны и реально существуют исключения).
2) установление порядка выборов глав муниципальных образований гражданами на всеобщих выборах с указанием в законе, что данный порядок применяется только в тех муниципальных образованиях, где он предусмотрен уставом.
3) регулирование порядка выборов глав муниципальных образований представительными органами муниципальных образований специальным законом[69].
Следует отметить, что к 1998-1999 годам, в период действия 154-го Федерального закона о местном самоуправлении, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, из избранных 96,61% глав муниципальных образований 65,60% были избраны непосредственно населением, и лишь 29,91% — представительными органами местного самоуправления.
Заключение
1. Муниципальные выборы — это важнейшая форма прямого волеизъявления населения муниципальных образований, осуществляемая в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований в целях формирования широкой организационной основы местного самоуправления.
2. Потенциал использования выборных процедур на муниципальном уровне не исчерпан, следует расширять их применение путем распространения на порядок формирования тех органов, деятельность которых носит постоянный и устойчивый характер (органы территориального общественного самоуправления, контрольные органы, избирательные комиссии муниципальных образований и т.д.).
3. Муниципальные выборы обладают значительным своеобразием по сравнению с выборами в органы государственной власти, что обусловлено социально-юридической природой и характером муниципальной публичной власти, ее максимальной «приближенностью» к населению, и способствует расширению сферы их применения. Спецификой отличаются все важнейшие составляющие муниципального избирательного процесса, включая правовой статус субъектов муниципального избирательного процесса и порядок организации и проведения муниципальных выборов.
4. Своеобразие правового статуса субъектов муниципального избирательного процесса заключается, прежде всего, в специфическом положении муниципального избирателя, в роли которого при соблюдении условий, предусмотренных федеральным законодательством, может выступать иностранный гражданин. В правовом регулировании следует признать иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципальных образований и сегодня, фактически, отстраненных от выборов, субъектами муниципального избирательного процесса и предоставить им, согласно международным рекомендациям, реальные гарантии участия в выборах.
5. Муниципальный избирательный процесс представляет собой правомерную деятельность уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в широком смысле — иных заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных избирателей, — по организации и проведению муниципальных выборов. Специфика муниципального избирательного процесса заключается в возможности проведения в отдельных случаях непрямых (косвенных), безальтернативных, досрочных выборов.
6. Рекомендация субъектам Российской Федерации, осуществляющим правовое регулирование муниципальных выборов избирательными кодексами либо «пакетом» законов, перейти на регулирование муниципального избирательного процесса законом субъекта «О муниципальных выборах в республике (крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе)», позволяющем отразить своеобразие муниципальных выборов и избежать пробелов в нормативно-правовом регулировании этой сферы.
7. Предложение дополнить ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 3.1. следующего содержания: «В случае если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет более 100 и менее 500 человек, то в соответствии с уставом поселения представительный орган поселения может состоять из депутатов, избранных на всеобщих выборах, либо его функции может осуществлять сход граждан».
8. Наиболее распространенной муниципальной избирательной системой (понимаемой в «узком» смысле) является мажоритарная относительного или абсолютного большинства, поскольку применению элементов пропорциональности не способствуют ограничения, наложенные на создание и деятельность политических партий, а также по-прежнему слабая роль и значение последних в гражданском обществе, в правосознании рядовых избирателей. Следует рекомендовать субъектам Федерации расширять и совершенствовать порядок участия в муниципальных выборах, как партийных, так и иных общественных объединений непартийного характера, в том числе органов территориального общественного самоуправления. На местном уровне следует применять элементы альтернативного голосования, панаширования и т.д.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Нормативно-правовые акты
1.1. Конституция РФ от 12 декабря 1993г. (в ред. Закона о поправках от 30 декабря 2008г.) // Российская газета. – 2009. – 21 января
1.2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71-78; // Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.
1.3. Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 14 - 20.
1.4. Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» (Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 N 4812-VIII) // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994
1.5. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г., ратифицированную Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 2006. N 2. С. 18 - 34.
1.6. Российская федерация. Законы. ФЗ от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // Собрание Законодательств РФ. 2002. № 12. Ст. 1093.
1.7. Российская федерация. Законы. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (с изм. и доп. вступ. в силу 10.01.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
1.8. Российская федерация. Законы. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 12.05.2009) «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.
1.9. Российская федерация. Законы. Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях) (в ред. от 23.07.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации,22.05.1995, N 21, ст. 1930
1.10 Российская федерация. Законы. ФЗ от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // Собрание Законодательств РФ. 2002. № 12. Ст. 1093.
1.11. Российская федерация. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» и «Положение о Федеральной регистрационной службе» // Российская газета. 2004. 19 окт. № 230; СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4110;
1.12. Российская федерация Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 183 «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 50.
1.13. Тюменская область. Закон. «Избирательный кодекс (закон) Тюменской области» от 03.06.2003 № 139 (в ред. законов Тюменской области от 26.03.2009 N 18) // «Парламентская газета «Тюменские известия», N 115, 10.06.2003.