Например, в. Ямало-Ненецком автономном округе существует «пакетное регулирование, а именно: Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа»[48]; Закон «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления»[49]; Закон «Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа четвертого созыва»[50]; Закон «О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа»[51]; Закон «Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе»[52] и др.
Подобный подход представляется не слишком удачным по следующим причинам. Во-первых, в подобные «пакеты» часто входят только два закона, регулирующих выборы депутатов и глав муниципальных образований, в то время как федеральное муниципальное законодательство допускает выборы и других органов и должностных лиц. Во-вторых, общие начала организации выборов едины для всех видов муниципальных выборов, а при таком подходе их приходится повторять в каждом специальном законе. В-третьих, увеличивается количество законодательной работы депутатов парламентов субъектов в нестандартных ситуациях и тех случаях, когда необходимо внести в эти законы единообразные изменения и дополнения.
В соответствии с третьим подходом к регулированию муниципальных избирательных отношений, который представляется наиболее удачным, в субъекте принимается один закон о муниципальных выборах. Так поступили власти Московской, Ленинградской, Астраханской областей, Республик Алтай, Карелия, Марий Эл, Хакасия и других субъектов.
Согласно рамочному Федеральному закону, выборы в органы местного самоуправления проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
В уставах муниципальных образований, как правило, определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
В уставах определяется также та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Так, например, в Тульской области был принят закон от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» (принят постановлением Тульской областной Думы от 28 мая 2008г. № 62/2988)[53], где предусмотрено, что:
1) мажоритарная избирательная система относительного большинства применяется: в целях избрания глав муниципальных образований, т.е. избирательная система относительного большинства, при которой избранным по единому избирательному округу, по которому проводятся выборы главы муниципального образования, признается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за других кандидатов;
2) мажоритарная избирательная система относительного большинства применяется: в целях избрания депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления в Тульской области: избирательная система относительного большинства, при которой депутаты избираются по одномандатным или многомандатным избирательным округам, образуемым на основе средней нормы представительства избирателей, и избранным считается зарегистрированный кандидат (кандидаты), набравший (набравшие) большее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам);
Смешанная избирательная система, при которой не менее половины состава представительного органа местного самоуправления избираются по партийным спискам (например, в городском округе город Рязань[54], в расположенных на территории Тульской области муниципальных образованиях, наделенных статусом муниципального района, а также муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей не менее 20 тысяч человек[55]), или пропорциональная избирательная система (например, в расположенных на территории Тульской области муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек[56]) – это редкое исключение из правил. В основном же применяется мажоритарная избирательная система.
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ
2.1 Правовое регулирование порядка формирования представительного органа муниципального образования
В юридической литературе отмечается, что местные представительные органы являются базовым элементом в современной системе местного самоуправления, им принадлежит ведущая роль[57].
Согласно ФЗ №131-ФЗ, не во всех муниципальных образованиях представительные органы формируются, и не везде они формируются путем прямых выборов.
Обычно в представительный орган поселения входят депутаты, избираемые на муниципальных выборах с применением мажоритарной, пропорциональной или смешанной избирательных систем. Однако в некоторых муниципальных образованиях функции представительного органа может выполнять сход граждан. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом (ФЗ №131-ФЗ).
По итогам муниципальных выборов, прошедших в 2004-2005 гг., можно заключить, что число муниципальных образований, где не формируются представительные органы местного самоуправления, а их полномочия выполняют сходы местных жителей, чрезвычайно мало — всего 78 (против 24.032 депутатских представительных органов), из них 43 были сформированы во вновь образованных муниципальных образованиях. Все 78 сходов являются сельскими[58].
Мы поддерживаем критику положений федерального муниципального законодательства, в соответствии с которыми число избирателей в поселениях, где функции представительных органов выполняют сходы граждан, не может быть более ста.
В городских и сельских поселениях, а также городских округах представительные органы местного самоуправления формируются на всеобщих выборах. Для формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (высший, наряду с городскими округами, уровень местной власти) предусмотрено два варианта.
В соответствии с одним из них, закрепленным в п. 4 ст. 35 ФЗ №131-ФЗ, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Опыт муниципальных выборов, прошедших в 2004-2005 гг., показал, что система формирования представительных органов муниципальной власти путем делегирования является достаточно редкой.
Второй способ — избрание депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (ч. 2 п. 4 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ).
Достаточно актуальный на сегодняшний день вопрос, связан с избирательными системами, применяемыми на муниципальных выборах.
Традиционно российское правоведение различает понятия «избирательная система» в широком и узком смысле.
Под избирательной системой в широком смысле обычно понимается система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти[59]. Очевидно, что избирательная система в таком широком смысле регулируется не только правовыми нормами.
Понятие «избирательная система» в узком смысле связано со способом голосования и определения результатов выборов.
Другого подхода придерживаются А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова[60]. Справедливо отмечая, что каждое понятие должно употребляться только в одном смысле, они предлагают отказаться от употребления термина «избирательная система» в узком смысле, заменив в нем слово «система» на «способ определения результатов голосования». Одновременно данные авторы предлагают рассматривать понятие «избирательная система» в широком смысле как совокупность юридических норм.
Представляется, однако, что отказ от термина «избирательная система» в узком смысле не оправдан. Как будет показано в следующем параграфе, это понятие не сводится только к способу определения результатов голосования, а в действительности представляет систему важнейших юридических норм. Кроме того, данный термин принят в зарубежной литературе, и отказ от него осложнит взаимопонимание российских и зарубежных правоведов.
Что касается понятия «избирательная система» в широком смысле, то это понятие близко к понятию «избирательное право», хотя ряд авторов и считают, что они не тождественны[61].