«Если убрать из Жилищного кодекса все нормы, которые должны регламентироваться гражданским и семейным законодательством, что там останется?» – размышляет К.В. Бубон. Он приходит к выводу, что «останутся только статьи, регламентирующие государственное администрирование очереди на социальное (государственное, муниципальное) жилье, нормы жилой площади и некоторые другие административные аспекты». По его мнению, «существование Жилищного кодекса в России оправдывается главным образом острым дефицитом жилья и вытекающей из этого необходимости строить людей в длинные очереди и держать их там до старости».
Действительно, для искоренения дефицита жилья в России нужно построить минимум 1,5 млрд. м2 жилой площади. Это половина того, что уже есть.
В очереди на получение жилья стоит почти 4,5 млн. семей, а период их ожидания составит 20 лет.
Жилищный кодекс РФ предусматривает следующие категории нуждающихся лиц, которым предоставляется жилое помещение по договорам социального найма:
1) малоимущие;
2) иные категории граждан, указанные в законе субъекта Российской Федерации;
3) иностранные граждане, лица без гражданства в силу прямого указания международного договора.
Таким образом, для заключения договора социального найма, в отличие от договора коммерческого найма, необходимо наличие обязательных предпосылок, предусмотренных законодательством (например, принадлежность к категории малоимущих, нуждаемость и т.д.), при отсутствии которых договор социального найма не заключается, а заключенный договор может быть признан недействительным.
Согласно Федерального закона от 29.12.2004 г. №189 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» малоимущими считаются граждане, если они признаны таковыми органами местного самоуправления с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи и стоимости имущества, подлежащего налогообложению в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 3 Закона от 5.07.2005 г. №139 ГД «О жилище», «граждане признаются малоимущими при одновременном наличии следующих условий:
1) среднедушевой доход семьи (заявителя) не превышает размера дохода, определяемого органами местного самоуправления;
2) стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи заявителя, составляет менее величины, определяемой органами местного самоуправления.»
Порядок определения размера дохода, необходимого для признания граждан малоимущими, подробно изложен в ст. 5 этого закона.
Другим основанием для получения жилья по договору социального найма является признание гражданина нуждающимся в жилом помещении.
В ст. 51 ЖК РФ подробно указаны основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях. Это:
– не являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма и не имеющие собственного жилья;
– обеспеченные жилой площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
– проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
– являющиеся нанимателями или членами семьи нанимателя, собственниками или членами семьи собственника, если они проживают в коммунальной квартире, где имеется больной, с которым совместное проживание в квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения (ч. 4 ст. 51 ЖК РФ). Невозможность совместного проживания с таким больным в одной квартире должна подтверждаться заключением органов здравоохранения.
Предоставление жилых помещений лицам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, осуществляется вне очереди (ч. 3 ст. 37 ЖК РФ). Д.В. Ширипов обращает внимание на то, что «реализовать такое право могут лишь те граждане, которые были приняты на жилищный учет после 01.03.2005 г., т.е. после вступления в силу Жилищного кодекса РФ, установившего соответствующую льготу… Жилое помещение может быть представлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза (ч. 2 ст. 58 ЖК РФ)».
Внеочередное предоставление жилых помещений предусмотрено инвалидам согласно ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Правительство Российской Федерации 21.12.2004 г. своим Постановлением №817 утвердило перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающими ими, право на дополнительную площадь.
Порядок постановки на учет и предоставление жилых помещений по договору социального найма в ЖК РФ предусмотрен только в отношении граждан, признанных малоимущими, и при получении жилья будет проверяться имущественное положение семьи. Кодекс не определяет норму площади жилого помещения на одного человека. Однако согласно ст. 11 Вводного закона предусматривается, что в соответствии со ст. 679, 680 и 685 ГК РФ в определенных случаях необходимо соблюдать требования законодательства о норме общей площади жилого помещения на одного человека.
Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении осуществляет орган местного самоуправления. В ЖК РФ не предусмотрена постановка на учет граждан в качестве нуждающихся по месту работы. Однако есть оговорка, согласно которой законодательством может быть установлен иной порядок подачи заявления о принятии на учет.
Как правило, заявление о принятии на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий подается по месту жительства гражданина.
Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25.06.1993 г. №5242-1 конкретизирует понятие «место жительства» и устанавливает, что этим местом является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма) договора аренды либо на иных основаниях. В соответствии с законом граждане обязаны регистрироваться по месту жительства в пределах РФ. Для иностранцев и лиц без гражданства такая обязанность установлена Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Сам по себе факт постоянного или преимущественного проживания гражданина на законном основании и в определенном месте еще не дает основания к определению его места жительства. Необходима регистрация гражданина по месту жительства. В ч. 3 ст. 52 ЖК РФ отмечается, что граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства, т.е. когда их трудовая деятельность связана с постоянным передвижением или в других предусмотренных законом случаях. Это касается работников Крайнего Севера, имеющих стаж подземной работы 10 лет и достигших пенсионного возраста, военных, сотрудников уголовно-исполнительной системы и т.д.
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных или ответственных за регистрацию лиц утверждены постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. №713. Во исполнение данного постановления Министерством внутренних дел РФ издан приказ от 23.10.1995 г. №393, которым утверждена Инструкция о применении правил регистрации и снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и определены формы заявлений, свидетельств и иных документов, удостоверяющих регистрацию граждан, в том числе по месту жительства. Местом пребывания закон называет гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, являющиеся местом жительства граждан, где они проживают временно.
Несомненно, немало затруднений вызывает существующий в законодательстве понятийный и терминологический разнобой. Так, в ч. 1 ст. 150 ГК РФ употребляются понятия «право свободного передвижения», «выбор места пребывания и жительства». Определения понятий «место пребывания», «постоянное и преимущественное проживание» в ГК РФ нет. Местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20 ГК РФ), а в ЖК понятия «место жительства гражданина» и «населенный пункт, в котором проживает гражданин» отождествляются. По этому поводу Б.М. Гонгало указывает, что «территория муниципального образования далеко не всегда ограничивается территорией населенного пункта. Так, муниципальным образованием может быть и сельский район, включающий в себя несколько населенных пунктов». Б.Ю. Калинин и В.П. Хрыков считают, что понятия «место жительства» и «место пребывания» в законодательстве следует разграничивать не по месту нахождения гражданина, а по объему правового содержания субъекта. Местом жительства гражданина следует считать место его регистрации (в том числе и по месту пребывания, как определяющей реализацию его правоотношений на определенный установленный срок), с которым гражданин связывает основание возникновения своих прав и обязанностей, вытекающих из нормативно-правовых актов, непосредственно предусматривающих данное условие.
Регистрационный учет во многом отличается от прописки. Правовое положение прописки заключалось в том, что она давала право ее владельцу проживать исключительно в конкретном населенном пункте в течение срока, указанного в ней. Регистрационный учет носит уведомительный характер. Его сущность состоит исключительно в фиксации органами государственной власти по заявлению гражданина факта его проживания или нахождения на определенной территории Российской Федерации.
Если прописка могла быть постоянной и временной, то в системе регистрационного учета существует регистрация по месту жительства и по месту пребывания. Регистрация по месту жительства является лишь одним из доказательств преимущественного проживания гражданина по конкретному адресу и сама по себе не предопределяет решение о месте его жительства. Отсутствие регистрации не исключает возможности установления судом места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета.