Впервые эта форма контрольной деятельности нормативно регламентирована инструкцией « Об организации инспектирования органов внутренних дел», изданной МВД СССР в 1973 году.
Ее принятием был сделан первый шаг вперед по урегулированию инспектирования, но, несмотря на это в практике контрольной деятельности оно недооценивалось, а при его организации и осуществлении отмечались отдельные недостатки и упущения, а также методические просчеты. И все же, руководством МВД СССР, МВД, УВД предпринимались конкретные шаги по повышению значения инспектирования в управленческой практике, оттачивались методы проверок. Все это делалось во имя одной цели – повышения эффективности оперативно–служебной деятельности.
Далее современное понимание инспектирование раскрывалось в приказе МВД России № 75 от 3 февраля 2003 года «О мерах по повышению эффективности инспектирования и контрольных поверок деятельности органов внутренних дел» и объявленной им инструкции по организации и проведению инспектирования и контрольных проверок деятельности органов внутренних дел.
В инструкции инспектирование определено как «форма ведомственного контроля, включающая в себя комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке, оценке состояния и результатов деятельности органов внутренних дел, выработке мер по повышению ее эффективности»[2]. Как видно из названия этой формы контроля исчезло определение «комплексное» и не добавлено «системное». Это сужает определение, а в конечном итоге и границы ее применения.
Свойством любой социальной системы является также ее целенаправленность, которая проявляется путем определения главной цели, и построения дерева целей ее функционирования и развития.
Цель органа внутренних дел – обеспечение гарантированной защиты законных прав, свобод и интересов и физических и юридических лиц от противоправных посягательств. Она вытекает из анализа закона Российской Федерации «О милиции», Положений об МВД РФ, МВД, ГУВД, УВД, службах и департаментах МВД России.
Цель инспектирования должна быть произведена от названной главной цели системы ОВД и может быть сформулирована как выявление и оценка возможностей и способностей инспектируемого органа внутренних дел по обеспечению юридическим и физическим лицам защит их прав и законных интересов от противоправных посягательств, а также оценка реализации этих возможностей и способностей на практике.
Но так поставленная цель может оцениваться лишь на качественном уровне. Собственно говоря, цель инспектирования органов внутренних дел объективно невозможно сформулировать в количественном выражении. Это подчеркивается всеми учеными и практиками нашей системы. И все же, она должна быть более конкретной.
В инструкции МВД России по организации инспектирования цель сформулирована следующим образом: «Целью инспектирования является совершенствование деятельности органов внутренних дел по укреплению правопорядка, общественной безопасности и усилению борьбы с преступностью, повышению их готовности к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств, переводу на военное время и выполнению задач в условиях военного времени »[3].
Ключевым в этом определении является «совершенствование» основных видов правоохранительной деятельности органов внутренних дел в различных условиях. С этим нельзя не согласиться. Но теория контроля свидетельствует о том, что контроль лишь косвенно влияет на совершенствование той или иной работы.
Совершенствование достигается посредством выполнения всей совокупности управленческих функций. Контроль является лишь одной из них. Г.Г.Зуйков, В.Д. Малков, А.Г. Капорцев, Н.Н. Иванов, Н.Д. Шелякин, Д.Н. Безрядин единодушно считают, что контролеры должны быть свободны от ответственности за устранение недостатков, за последующие после контроля действия проверяемых и их результаты[4].
Совершенствование той или иной деятельности как результат управленческих воздействий субъекта на объект характеризует степень эффективности управления в целом, а не только контроля, который, имеет свои критерии эффективности[5].
Проблема качества и эффективности контрольной деятельности усложняется рядом обстоятельств:
- слабой разработкой этой проблемы применительно к деятельности органов внутренних дел в целом;
- сложность самой контрольной деятельности, которая складывается, как с позиций контролирующего субъекта, так и позиции объекта контроля, т.е. тех изменений, которые происходят в органах, службах и подразделениях.
Чтобы разобраться в данной проблеме, определить пути ее решения, выявить факторы и условия, влияющие на эффективность контроля, необходимо сначала рассмотреть данное понятие с точки зрения теории управления.
Термин «эффективность» понимается различно. Наиболее распространенное его толкование связано с действиями, приводящими к желаемому результату, т.е. «эффективный» - значит действенный. В последние годы термин «эффективность» все шире используется для характеристики результативности управленческой деятельности в сфере правоохраны,[6] а, следовательно, в полном объеме применим и для функции контроля.
Теория управления связывает понятие эффективности с такими категориями, как результат, цели, средства, потребности. Эти признаки позволяют раскрыть сущность и сформулировать определение понятия эффективности[7].
Эффективность контроля напрямую связана с осуществлением контрольных действий субъектами управления, которые приводят к тем или иным результатам. Следовательно, невозможно судить о результатах контроля без выявления практических последствий, которые оказал субъект на содержание деятельности проверяемого органа. Учет практических последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, что под эффективностью контроля подразумевается движение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Часть положительных сдвигов в работе подконтрольного органа может быть обусловлена и другими факторами, а не только в результате контроля.
Прообраз эффективности инспектирования находит свое отображение в его цели. На этот аспект инспектирования обращают внимание все ученые и практики, но многие из них отожествляют цель инспектирования и цель управления. Так, Д.Н. Безрядин и Н.Н. Иванов называют несколько целей инспектирования и контроля в целом:
- установление и констатацию фактического состояния подконтрольных органов;
- аналитическое сравнение реального положения дел в них с заданным режимом и оценкой характера допущенных отклонений;
- разработку и осуществление мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления.
Сущность инспектирования, конечно, отображается в его принципах и требованиях. Они хорошо изложены в теоретических источниках. Но следует сказать, что принципы являются изменчивой категорией. Принципы контроля и инспектирования должны соответствовать принципам управления, основным закономерностям его осуществления[8].
Принципы централизации, единоначалия, единства направления и власти, скалярная цепь, иерархичности и т.д. должны быть применимы к построению системы инспектирования и оценке инспектируемой деятельности.
Нельзя не отметить необходимость применения научных подходов к инспектированию: системного, комплексного, директивного, процессного, функционального и ряда других.
В основе инспектируемой деятельности и в основе организации инспектирования как системы лежат человеческий фактор, управленческие отношения, которые должны складываться, изучаться, регулироваться, подвергаться изменениям в процессе инспектирования и в результате его. Управленческие отношения в этой области регулируются законами, подзаконными, внутриведомственными нормативными актами, а не только названной инструкцией. Их правильное применение является гарантом объективного контроля в форме инспектирования.
Следовательно, как специфическая форма контроля, инспектирование продолжает нуждаться в более детальной регламентации внутриорганизационных форм, включающих в себя структурно–штатное оформление, кадровое, нормативное, ресурсное и организационное обеспечение.
2. Организация инспектирования органов внутренних дел
Определение сущности управленческой деятельности как организующего воздействия на систему органов внутренних дел неизбежно требует обращения к раскрытию целого ряда проблем. Прежде всего, это относится к установлению объекта управленческого воздействия.
В самом общем виде в настоящее время сложилось представление о комплексном подходе как о необходимости всестороннего учета всех обстоятельств, связанных с решением возникающих проблем. Однако надежного инструментария по применению комплексного подхода практика не имеет и потому он в известной мере носит декларативный характер, нежели является руководством к действию. В известной мере это обусловлено тем, что проблема объекта управленческой деятельности разработана недостаточно четко.
Любой горрайорган внутренних дел является сложной социальной системой. Это обусловлено тем, что, во-первых, на органы внутренних дел возложен широкий круг задач в области борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности; во-вторых, он представляет собой достаточно большой коллектив работников, занятых выполнением самых разнообразных функций, в-третьих, каждый из органов внутренних дел располагает большим количеством разнообразных ресурсов; в-четвертых, орган внутренних дел имеет множество разнохарактерных связей с внешней средой.