социалистического землепользования, основными принципа-
ми которого были: целевой характер права землепользова-
ния; устойчивость права землепользования; бесплатность
права землепользования1. Основным фундаментом, на кото-
ром выстраивались отношения по землепользованию и регу-
лирование этих отношений законодательством, было право
исключительной государственной собственности на землю2.
Перечисленные принципы распространялись на реализацию
прав на землю всеми предусмотренными законодательством
субъектами. Среди субъектов значились и граждане, одна-
ко права их были в значительной степени ограничены.
Статья 22 Основ законодатель-
________________________________________________________
1 Общая теория советского
земельного права. М., 1983. С. 264. 2 Советское земель-
ное право/ Под ред. Н.И. Краснова, В.П. Балезина М.,
1977.С.140; Общая теория советского земельного права С.
259 и др.
________________________________________________________
ства СССР о земле предоставляла право на земельные
участки гражданам только для ведения личного хозяйства
без применения наемного труда. В основном в советское
время права на землю предоставлялись гражданам, прожи-
вающим в сельской местности. Это - право приусадебного
землепользования, пользование участками для индивиду-
ального огородничества, пользование сенокосами, выпаса-
ми. Однако было бы неверно считать, что крестьянские
хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили
свое существование. Действительно, количество их было
незначительно, и они не играли практически никакой роли
в аграрной экономике, тем не менее по ст. 29 Основ зе-
мельного законодательства 1968 г. граждане пользовались
участками предоставленной им земли для ведения сельско-
го хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливае-
мых законодательством союзных республик. Республиканс-
ким законодательством регулировался порядок предостав-
ления земель крестьянским хозяйствам и предельные раз-
меры земельных участков. В ЗК РСФСР 1970 г. на этот
счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок
пользования и размеры земельных участков, предоставляе-
мых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливают-
ся Советом Министров республики. Само по себе это ста-
вило крестьянские хозяйства в положение, худшее, чем
иные хозяйственные формы. По характеру возникновения в
этот период право землепользования крестьянских хозяйс-
тв считалось первичным, т.е. земля предоставлялась не-
посредственно государством в лице исполкома райсовета
из земель государственного запаса. По срокам землеполь-
зования это было землепользование бессрочное. Право
землепользования предоставлялось законодательством
крестьянскому двору - семейно-трудовому объединению
лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей
силы не допускался. Однако к современному положению за-
конодательство было приведено реформой не сразу. Как
известно, идея первоначального этапа реформ о необходи-
мости приблизить крестьянина к земле получила свое воп-
лощение в союзном законодательстве в виде института
аренды земли и института пожизненного наследуемого вла-
дения. Политика союзного государства в отношении рефор-
менного предоставления прав крестьянам на землю была
осторожной, и содержание основных институтов прав на
землю было достаточно ограниченным: введенное реформой
право пожизненного наследуемого владения предполагало
собственно владение и пользование земельными участками,
распоряжение же ограничивалось передачей права по нас-
ледству. Предложения же о введении права собственности
на землю вызывали категорические протесты политических
деятелей. Дальнейшее законодательное расширение прав
граждан на землю происходило на уровне российского за-
конодательства - вразрез с союзным. И хотя оба институ-
та были восприняты российским законодательством [Закон
РСФСР "О земельной реформе" говорил,
что земельные участки для производства сельскохозяйс-
твенной продукции предоставляются государством в поль-
зование и владение (ст.2)], российское законодательство
пошло дальше союзного в предоставлении прав гражданам
на земли сельского хозяйства. В Законе РСФСР "О кресть-
янском (фермерском) хозяйстве" и в ряде нормативных ак-
тов того же периода устанавливается и право собствен-
ности на землю (ст. 1). Закрепил сформировавшийся спи-
сок правовых форм использования земли гражданами ЗК,
утвердив, что граждане РСФСР имеют право по своему вы-
бору на получение в собственность, пожизненное наследу-
емое владение или аренду земельных участков, в том чис-
ле и для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства
(ст.7). Однако и в этот период права на землю были в
достаточной степени ограничены.
2. Земельная реформа в российском законодательстве
Итак, прошло более пяти
лет с того времени, когда в Российской Федерации нача-
лось осуществление на базе общих экономических реформ
земельной реформы. Для этого была создана соответствую-
щая правовая основа (база) - совокупность правовых ак-
тов, определяющих цели и задачи реформы, сроки, этапы,
формы и методы ее проведения. Правовая основа земельной
реформы зиждется на нормах Конституции Российской Феде-
рации. В развитии этой правовой основы следует разли-
чать два важнейших этапа: 1-й этап, когда она развива-
лась на основе ранее действовавшей Конституции Российс-
кой Федерации, и 2-й этап, когда была принята на рефе-
рендуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция Российской
Федерации. Первый этап характеризуется острейшей борь-
бой по вопросам реформы, собственности на землю, форм
хозяйствования на ней, поэтому в Конституцию вносились
неоднократные поправки, принимались новые акты. Второй
этап, наоборот, характеризуется серьезной инертностью в
регулировании земельной реформы и даже серьезным право-
вым нигилизмом (об этом говорится дальше). В указанную
выше совокупность актов входят законы и другие законо-
дательные акты (кодексы и постановления высших органов
законодательной власти, указы Президента Российской Фе-
дерации, постановления Правительства Российской Федера-
ции, правовые акты министерств и ведомств). Различают
три группы актов: Во-первых, речь прежде всего идет о
специальных земельно-правовых актах. Так, за период с
1990 г. по настоящее время было принято (из числа наи-
более важных) более 25 законов, более 30
указов Президента Российской Федерации, более 40 поста-
новлений Правительства Российской Федерации. Во-вторых,
естественно, земельная реформа осуществляется на основе
общего, так называемого экономического, гражданского,
рыночного законодательства: о приватизации; о собствен-
ности; о предприятиях и предпринимательской деятельнос-
ти; о банках; о налоговой системе; об акционерных об-
ществах; об антимонопольной деятельности; о банкротс-
тве; об инвестиционной деятельности; о залоге. Их общие
положения, естественно, распространяются и на регулиро-
вание земельных и аграрных отношений. Это регулирование
осуществляется главным образом благодаря взаимосвязи
земельной реформы с аграрной, т.е. через регулирование
земельно-аграрных отношений, главным образом организа-
ции и деятельности субъектов аграрного и всего агропро-
мышленного сектора. В-третьих, поскольку земельная ре-
форма неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой, то
земельно-правовые нормы находят свое место и в аграр-
но-правовых актах: например, в законах о социальном
развитии села, деятельности АПК, крестьянских (фермерс-
ких) хозяйств, сельхозкооперативов, актах об их эконо-
мической поддержке. Таких актов (законов, указов, пос-
тановлений Правительства) за время реформ было принято
также немало (тоже из числа наиболее важных актов): бо-
лее 30 законов, более 20 указов Президента, более 20
правительственных актов. Принят также ряд ведомственных
актов (Госкомзема, Минсельхозпрода и т.д.). Таким обра-
зом, правовая основа земельной реформы как совокупность
правовых актов представляет собой весьма серьезную пра-
вовую основу не только в количественном, но и в качест-
венном отношении. Причем правовые акты разных уровней
стали приниматься в самом начале реформы - сначала 1990
г., и по мере развития реформ, общественных отношений и
необходимости улучшения их регулирования происходило
принятие новых актов, т.е. постоянное пополнение числа
действующих актов. В отдельных актах были проблемы,
противоречия, другие недостатки, но они регулярно уст-
ранялись. Следовательно, правовая основа систематически
укреплялась, "догоняла" практику, жизнь, общественные
отношения. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто пыта-
ется свалить многие недостатки и ход земельной (да и
аграрной) реформы на слабость ее правовой основы. Пра-
вовая основа в целом обеспечивала проведение реформы,
иначе она вообще бы не могла осуществляться. Цели и за-
дачи земельной реформы были сформулированы в первых же
правовых актах о земельной реформе. С соответствии с
законодательством земельная реформа - это коренное из-
менение того земельного строя, который существовал до
конца 1990 г. в бывшем Союзе ССР и России. Он основы-
вался на исключительной собственности государства на
землю, возникшей в результате национализации земли в
1917 г. после Октябрьской революции. Как показали прак-
тика, жизнь, такая единственная форма собственности
привела к значительному
отторжению тружеников деревни от земли, не обеспечила
ее надлежащего рационального использования, правильного