Смекни!
smekni.com

Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный (стр. 55 из 105)

безусловно, проявление "власти подчинения". Этот метод

не исключен в земельных отношениях. Участники таких от-

ношений не равноправны, ибо один дает обязательные для

исполнения предписания, а другой обязан их точно и вов-

ремя исполнять. Но властный, административно-правовой

метод применяется тогда, когда в земельных отношениях

присутствует общегосударственный интерес; он применим

даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном земле-

устройстве, но опять-таки только в той части, в какой

органы землеустройства по закону правомочны давать обя-

зательные предписания землепользователям; то же, напри-

мер, при разрешении земельных споров, установлении са-

нитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой админист-

ративно-правовой метод регулирования земельных отноше-

ний проявляется в случаях обнаружения нарушений земель-

ного законодательства, а также при необходимости их

предупредить. Здесь проявляется деятельность не только

правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитра-

жа), органов Минприроды, санитарной службы, но и земле-

устроительной службы. Вовремя обнаружить правонаруше-

ние, а лучше всего предупредить его - первейшая задача

землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в

рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь

методом административного воздействия.

Административно-правовой метод регулирования земельных

отношений нельзя смешивать с методом голого, произволь-

ного администрирования, широко распространенного в пе-

риод застоя и предшествующий ему период культа власти.

В основе оправданного, мотивированного административ-

но-правового метода регулирования земельных отношений

всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы

(государственный план; проект, согласованный в надлежа-

щем порядке и утвержденный компетентным государственным

органом; экономические нормативы, обосновывающие приня-

тие тех или иных решений, и т.д.). При голом админист-

рировании преобладают субъективизм и произвол отдельных

должностных лиц, руководствующихся не государственными

или общественными интересами, а сиюминутными выгодами

какого-либо ведомства, иногда усердием не по разуму,

соображениями корыстной заинтересованности. Команд-

но-административный метод управления экономикой был

господствующим в определенный период нашей истории, его

не избежали и земельные отношения. Безусловно, адми-

нистративно-правовой метод регулирования земельных от-

ношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе,

не имеет ничего общего с произволом, что было характер-

но для командно-административного метода. Важно, одна-

ко, всегда иметь в виду, что административный метод,

будучи закрепленным в законе, распространяется не на

все виды земельных отношений, а лишь на те, где он яв-

ляется необходимым и полезным для практики. Если это

забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы

которых возрастали по мере искажений в понимании мето-

дов регулирования земельных отношений. Так, на стадии

предоставления государственной земли может, как было

уже сказано, применяться административный метод, но уже

на следующей за этим стадии - при внутрихозяйственном

планировании использования земли - применение этого ме-

тода значительно ограничено, что видно на примере сель-

ского хозяйства. С одной стороны, контроль за правиль-

ным использованием земли в сельскохозяйственных коопе-

ративах, колхозах, совхозах, акционерных обществах,

арендных коллективах не может осуществляться при от-

сутствии у землеустроительной службы властных полномо-

чий; с другой - эта служба не может руководствоваться в

своей деятельности только методом администрирования, в

том числе в области организации внутрихозяйственного

использования земли. Землепользователи самостоятельно,

без чьего-либо принуждения и администрирования вправе

решать вопросы культуры и технологии земледелия, севоо-

боротов, агромелиоративных мероприятий и др. В услови-

ях демократизации управления экономикой самостоятель-

ность землепользователей, в том числе государственных

предприятий, приобретает еще большее значение, чем это

было ранее, так как она необходима для развития и ук-

репления материальной заинтересованности и самофинанси-

рования. Новое законодательство расширяет права всех

землепользователей, в том числе собственников земли и

несобственников, запрещая вмешательство в их хозяйс-

твенную деятельность. В отличие от административно-пра-

вового метода здесь применяется метод свободного дозво-

ления, т.е. свободного усмотрения землепользователей и

принятия ими своих собственных решений. Земельный закон

дает правомочие всякому пользователю земли (или по тер-

минологии теории права - "управомочивает") свободно

действовать, тогда как орган государственного управле-

ния обязан воздержаться от каких-либо решений, ограни-

чивающих хозяйственную свободу землепользователя. И ес-

ли закон допускает административно-правовое вмешатель-

ство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то

это возможно лишь в строго указанных в законе случаях:

при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с

сорной растительностью, эрозией почв, по защите других

государственных и общественных интересов. Таким обра-

зом, если в одних случаях допускается метод администри-

рования, то в процессе внутрихозяйственного использова-

ния земли - смешанный метод, т.е. в основном свободное

дозволение и в ограниченных законом случаях администри-

рование. Характерный пример сложного содержания метода

земельных отношений - предоставление государственной

земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предос-

тавляется на основании хозяйственного решения компе-

тентного органа управления, а затем заключается дого-

вор, который устанавливает права и обязанности участни-

ков договорных (арендных) отношений. Но если арендатор

нарушает земельное законодательство, к нему применяется

метод административного воздействия, который, однако,

не исключает судебного рассмотрения возникшего конфлик-

та. Таким образом, два названных метода, проявляясь в

соответствующих правомочиях органов государства и зем-

лепользователей, обоснованно сочетаются, находятся во

взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства

выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осущест-

вления их функций нельзя искусственно разрывать или

противопоставлять. Напротив, единство цели - служить

развитию сельскохозяйственного производства и в конеч-

ном счете благосостоянию людей - обусловливает единство

политического, социального и хозяйственного руководства

в деятельности по управлению государственным земельным

фондом страны. В научной и учебной юридической литера-

туре периода застоя и предшествующего ему периода в це-

лях оправдания на практике культа власти (командно-ад-

министративного метода управления) всячески проводилась

мысль, что право собственности советского государства

ничем не ограничивается и что оно может совершать любые

акты владения, пользования и распоряжения. Но в то же

время и тогда было хорошо известно, что государс-

тво-собственник ограничено в своих действиях требовани-

ями экономических законов, которые нельзя отменить ни-

какими властными указаниями, от каких бы органов они ни

исходили. Тем не менее правомочия госу-

дарства-собственника земли относились к сфере исключи-

тельно властной деятельности государства. Отождествле-

ние управления в области землепользования с неограни-

ченным властвованием (администрированием) носило на се-

бе печать практики командно-административного метода

управления экономикой. Но право никогда не может быть

выше, чем экономический строй и обусловленное им куль-

турное развитие общества. Следовательно, собственность

на землю - это, как было показано, не только объект по-

литической власти, но и объект хозяйствования. Значит,

какие бы политические страсти ни разгорались в общест-

ве, нельзя игнорировать того положения, что земля - это

имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества

особого рода должна подчиняться методам хозяйствования,

исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый наду-

манными авторитетами, "политическими" установками и

т.п. Государственное управление в области землепользо-

вания нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлени-

ем, выражающемся в организации использования земли са-

мими сельскохозяйственными предприятиями и другими

пользователями земли. Их органы управления издают пра-

вовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные

для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленно-

го предприятия. Их юридическая сила обеспечивается са-

мими владельцами (пользователями) земли. Нарушения наз-

ванных правовых норм органы управления предприятия (хо-

зяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного

воздействия. Правовые же акты органов государственного

управления исходят от имени государства; они имеют об-

щий характер, а их исполнение может обеспечиваться ор-

ганами государственного принуждения. Они обязательны

для органов внутрихозяйственного управления. Таким об-

разом, государственное управление отличается от внутри-

хозяйственного как по субъекту издаваемых актов управ-

ления, так и по их правовому содержанию. Функции управ-

ления в области использования и охраны земель, выражен-