История демократического государственного права насчитывает немногим более двухсот лет (а в Израиле – 50 лет), хотя отдельные положения существуют около трехсот лет, например, в истории английской конституционной монархии. Небольшая историческая продолжительность и весьма малое число примеров создания норм демократического государственного права и пользования ими в мире (закон больших чисел не работает) не дают апробированных моделей. Поэтому для создания эффективных законов и подзаконных актов публичного права требуется доюридический этап, когда специалисты по управлению, системному анализу, прогнозированию и планированию, психологии управления и др. разрабатывают комплекс моделей эффективного управления. После этого правоведы дают описание таких моделей на языке права.
Таким образом, имеются основания утверждать, что в практике законотворчества не уделяется должного внимания увязке правовых норм по вертикали. Принимаемые законы и производимые на их основе действия, будучи не ориентированы на общую цель, не способствуют консолидации общества, вызывают конфликты и значительные материальные и моральные потери.
Управленческие решения. Увязаны на этапе принятия?
Глава исполнительной власти, премьер-министр, ставит первую подпись под законами, выступая в качестве лица, которое обладает правом утверждать законы. Такое право обычно принадлежит главе государства. Получается, что премьер-министр утверждает закон для собственного исполнения, и даже сам утверждает собственные права и обязанности (Базовый закон «О правительстве»). Более того, он единолично утвердил Базовый закон «О Президенте».
Глава государства, президент, тоже ставит подпись под законами. В Базовом законе «О Президенте», как указано выше, не определены его полномочия как гаранта конституционного строя, поскольку нет конституции. Установлена лишь формула: президент «подписывает каждый закон», но при этом нет указания на полномочия, а также на процедуру возврата законопроекта на доработку или на право президента отвергнуть законопроект. Отсутствие гаранта конституционного строя, не участвующего в процессе законотворчества, обусловливает принятие заведомо незащищенных законов, которые могут быть изменены простым большинством. Согласно результатам анализа, проведенного профессором Б.Нойбергером[85], не защищены надлежащим образом (т.е. с участием квалифицированного большинства: не менее 61 голоса) даже Базовые законы, играющие в Израиле как бы конституционную роль. Полностью защищенным от изменений неквалифицированным большинством Кнессета оказался единственный Базовый закон «О свободе деятельности» (1994г.). Кроме отдельных статей в Базовых законах «О Кнессете» (статьи 4.44 и 4.45) , «О правительстве» (статьи 50 и 56а) и «О государственной экономике» (статья 3 г), других защищенных Базовых законов нет. Попытка вернуть законам их основное свойство, превращающее решение в закон, была отвергнута в 1975 году. Тогда Кнессет не принял Базового закона «О законодательстве» под предлогом того, что свойство защищенности «нанесет ущерб суверенитету Кнессета».
Игнорирование принципа защищенности привело к принятию законов, связанных с сиюминутными интересами конкретных лиц. Так, перед выборами премьер-министра в 2001 году Кнессет срочно принял два новых закона. Речь идет о законе, разрешающем не члену кнессета баллотироваться на пост премьер-министра, и о законе, сокращающем срок отбывания наказания преступником. Обоим законам общество присвоило конкретные названия: «Закон Натаниягу» и «Закон Дери» (в русскоязычной среде этот – второй - закон назван «Законом Лернера»), осудив таким образом их нелегитимный характер. Экспресс-проведение законов через Кнессет является дополнительным свидетельством роли политических интересантов и традиции, не имеющей ничего общего с демократией.
Отсутствие правовой регуляции и ограничений популизма приводят к «немыслимому для любой западной демократии» количеству законодательных предложений, практически ежедневно выдвигаемых членами Кнессета. Лишь за период с июня 1999 года по январь 2001 года на обсуждение поступило более 2500 законодательных предложений (0.7 предложения в рабочий день. - прим. автора). До третьего чтения доходит не более 20 % предложений, а принимается, в конечном счете, одно из десяти». Только за период работы Кнессета 14 созыва было принято 274 закона[86].
Можно утверждать, что на этапе принятия управленческих решений высшего уровня зачастую не соблюдается принцип защиты законов, поскольку нет гаранта высшей цели государства (и не установлена сама цель).
Мы не останавливаемся здесь на анализе стадии исполнения решений (законов), поскольку при демократии результативность этой стадии во многом зависит от готовности общества (см. ниже).
Обратная связь. Действует?
Как было показано выше, обратная связь (feedback) является непременным атрибутом любой организационной системы (а также биологической системы, технической системы, машины). Обратная связь представляет собой инструмент, способной направлять систему к избранной (или заданной) цели, вопреки изменениям, происходящим как внутри нее, так и в ее отношениях с внешним окружением. Соответственно в любой системе действует несколько типов обратной связи, регулирующих движение как целостной системы, так и ее внутренних подсистем. В организационной С-системе «Государство» это:
межобъектная обратная связь «ОУ – СУ» (рис. 5) выражает отношение граждан и общества к власти. Поскольку «выход» из ОУ в демократическом государстве отражает степень