По данным ООН (1993 г.), из 183 стран – членов этой организации - свыше 130 имели в своем государственном устройстве пост президента, хотя число стран, в которых реализована президентская система, меньше. С позиций стабильности государственности президентское правление имеет существенные преимущества, так как президент является устойчивым (действующим длительное время) персонифицирован-ным гарантом государственной власти.
В Израиле была принята парламентская модель в ее нестабильном франко-итальянском варианте, хотя декларируется применение британской модели. Основатели государства не придавали особого значения выбору модели государственного управления. Они следовали общинным традициям жизни народа, практике управления сионистским движением, а также личному опыту жизни лидеров сионизма под властью английского престола в подмандатной Палестине[96]. Отрицательные свойства этой нестабильной парламентской модели были ухудшены тем, что не были определены ни носитель цели государства (конституция), ни персонифицированный гарант. Как видно из рис. 6, система государственного управления в Израиле представляет уникальное, не имеющее аналога государственное образование с двоевластием, выражающимся в одновременном применении норм светского и религиозного права.
Теория и практика управления организационными системами показывают, что эффективность управления зависит от того, в какой степени в принятой модели управления нашли место такие важнейшие принципы, как разделение полномочий управляющих по горизонтали и передача полномочий нижестоящим уровням (делегирование полномочий). Осознание этих принципов в управлении государством уходит в далекое прошлое (Аристотель, Платон и Конфуций). Размышляя о способах ограничения власти иерархов, Шарль Монтескье (ХУШ век) предложил разделить власть на законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви власти должны иметь равные полномочия и быть независимыми одна от другой. Такое разделение полномочий по горизонтали является инструментом предотвращения диктатуры, существующей при тоталитарном и авторитарном режимах, когда все ветви власти находятся в одних руках (см. рис.6). Кроме того, разделение ветвей власти по горизонтали позволяет четко определить права и ответственность каждой из них. Законодательная: имеет преимущества в стратегических решениях и изредка в тактических. Исполнительная - в оперативных, а также в тактических решениях. Судебная на всех уровнях контролирует соответствие конкретных решений цели государства. Разделение властей ведет к согласию в таких противоречивых аспектах жизни человека и общества, как власть и свобода, закон и право и др. Принцип разделения властей стал аксиомой в управлении демократическими государствами[97].
При создании Государства Израиль этот принцип нашел лишь частичное отражение в законодательстве: только в отношении судебной власти[98]. В Базовых законах «О правительстве» (ст. 33, в) и «О Кнессете» (ст.23) определено, что, по крайней мере, половина министров, т.е. членов исполнительной власти, должна быть членами законодательной власти (Кнессета). Исполнительная власть оказалась в полной зависимости от Кнессета и стала поднадзорной ему[99]. Надзор над правительством осуществляют и министры - члены Кнессета, находящиеся внутри правительства. Министры, будучи лидерами политических партий, могут голосовать в Кабинете против предложений премьер-министра и большинства Кабинета, если предложения противоречат интересам их партий, вне зависимости от того, полезны ли предложения обществу и государству. При обсуждении в Кнессете они могут воздержаться или отсутствовать при голосовании: и то и другое равнозначно голосованию против[100]. Министры нередко используют
свои полномочия (финансовые, возможность персональных назначений на местах, пропаганду) в интересах своих партий, которые (как показано выше) могут не совпадать с интересами правительства. И еще, как лидеры или члены лидерских групп политических партий министры могут, благодаря своим реальным полномочиям, влиять на других членов своих партий – членов Кнессета, чтобы держать премьер-министра в постоянном напряжении. Главное же состоит в том, что министры, утвержденные как главы важнейших сфер народного хозяйства, занимаются в основном политикой, т.е. не теми делами, за выполнение которых налогоплательщики им платят.
В результате нарушения принципа разделения властей возникает постоянное давление на премьер-министра, непрерывные вотумы недоверия. За последние десять лет (1991 - 2000 годы) средняя частота голосования по вотумам недоверия правительству составила почти раз в месяц; в отдельные недели в конце 2000 года интенсивность вотумов недоверия достигала пяти в день. Оппозиционно настроенные к главе правительства члены Кнессета от фракций, проигравших на выборах и не приглашенных в правительство, а также министры, не разделяющие курс правительства (но вошедшие в него), просто недовольные члены Кнессета постоянно дезорганизуют работу правительства массовыми пропагандистскими акциями, публичными выступлениями, подстрекательством и сеют раскол в обществе. Кнессет связывает руки правительству всякий раз, когда нельзя откладывать важнейшие оперативные решения. Это нередко приводило к значительным потерям для Израиля (хорошо известный эпизод в конфликте с Египтом по поводу Синая)[101]. Такая
же ситуация сохранилась и в 2001 году в отношениях с Палестинской автономией, а также с соседними арабскими государствами.
Попытки отдельных премьер-министров самостоятельно решать труднейшие проблемы закончились для них личными трагедиями[102]. И вместе с тем, действующая парламентская модель препятствует выдвижению общенационального лидера, способного освободиться от сопротивления политических интересантов. Этот органический дефект нестабильной парламентской модели задолго до появления Израиля был устранен в модели британской. Там глава правительства, входящего в состав парламента, может быть смещен лишь по решению большинства партии, которая выдвинула его в парламент, а сам глава может распустить парламент. Однако вопрос о таком радикальном изменении модели парламентаризма в Израиле вовсе не ставился.
В 1988 году группа ученых Тель-Авивского университета во главе с деканом юридического факультета У.Райхманом в рамках новой инициативы по созданию конституции предприняла попытку укрепить права первого лица исполнительной власти. Через четыре года, в 1992 году, ей удалось провести единственную поправку - о прямых выборах премьер-министра. На основе этой поправки прошли выборы в 1996, 1999 и 2001 годах. После этого поправка была аннулирована. Ее исключение представляет интересный пример системных противоречий. При принятии Кнессетом в 1992 году правовой нормы о прямых выборах премьер-министра были проигнорированы необходимые и достаточные условия успешного применения этой нормы. А именно: разделение исполнительной и законодательной ветвей власти, прямые выборы членов Кнессета и повышение электорального барьера. При принятии закона о прямых
выборах ни эти, ни другие условия не были обеспечены. Кнессет снова проигнорировал профессиональный подход к управлению государством. Более того, из-за всплеска нестабильности власти в период 1996 – 2001 годов Кнессет большинством голосов отменил демократическую норму, возложив ответственность за нестабильность… на сам закон[103].
Применение в Израиле нестабильной парламентской модели ведет к значительным экономическим потерям. Это не только расходы на содержание многих десятков министров и их заместителей, но, главным образом, это потери от самой деятельности министров, вызываемые нарушением принципа профессиональной пригодности управляющих. По определению, правительство - исполнительная власть - является органом, в котором должны быть представлены высшего уровня специалисты по управлению наиболее важными сферами жизни общества: выживания, экономического и социального развития, технологического развития важнейших отраслей хозяйства и защиты окружающей среды. В израильском правительстве такие специалисты крайняя редкость. Профессионализм назначаемых министров не играет роли. Решающее значение имеют только партийная принадлежность и место в партийной иерархии. Министры – это высокооплачиваемые политические надзиратели над управляющими во всех сферах жизни и деятельности общества. Специалисты же не входят в правительство. Они функционируют как вторые лица в министерствах в качестве генеральных директоров. Такая структура управления не только неоправданно дорога для налогоплательщиков – оплачивать фактически двух глав каждого министерства (да еще и других политических назначенцев - заместителей министров и их аппараты). Она неэффективна, поскольку непрофессиональный министр, наскоро познакомившийся со «своей» отраслью, может искаженно транслировать решения правительства и вносить свои непрофессиональные решения в деятельность профессионального генерального директора[104].