Такое положение создает труднопреодолимые препятствия при документальной квалификации партии как антиеврейской, антидемократической или расистской, не говоря уже о том, что практически невозможно доказать, что действия партии противоречат закону. Не определено, например, могут ли рассматриваться публичные заявления лидеров партий, подстрекающих к расизму (и не определено само понятие «расизм»), в качестве доказательства нелегитимности партии, как не определены и многие другие аспекты. Законом «О финансировании политических партий» (1973г.) предусмотрена финансовая поддержка зарегистрированных партий из государственного бюджета. В ряде случаев возникает абсурдное положение: граждане отдают часть своего заработка (через подоходный налог) на содержание партий, которые ведут политическую борьбу за лишение этих же граждан прав и сокращение их свобод. Перечисленные аргументы дают основание утверждать, что законодательная база является вполне реальным инструментом для государственного переворота парламентским путем.
К вопросу о защите государственного строя косвенно примыкает и вопрос о численности партийных фракций, представленных в Кнессете. Из теории и практики управления организационными системами известно понятие управляемости. Если количество объектов управления выше некоторого числа, становится невозможным создать условия для принятия решения. Значит, если полномочия руководителя
организации (в данном случае – председателя Кнессета) не делегированы минимальному числу председателей фракций, которые у себя во фракциях предварительно обсуждают вопросы, качество работы организации становится весьма низким. Более того, попавшие в Кнессет по партийным спискам функционеры не ощущают никакой связи с избирателями до следующих выборов. Это позволяет партийным лидерам в ходе партийной борьбы в Кнессете иметь собственные, выгодные им лично цели, даже такие, как создание временных коалиций для изменения государственного строя. Многочисленные фракции блокируют инициативу, любое неотложное решение. Нарушается деятельность правительства, которое, чтобы удержаться у власти, вынуждено изыскивать финансовые средства и «преференции» для покупки несогласных.
В демократических странах широко используется правовая норма, устраняющая недостаток низкой управляемости, т.е. величина электорального барьера. В цивилизованных странах, добившихся наибольших успехов в экономике, социальных отношениях и обороне, электоральный барьер установлен в пределах 3 – 5 %. В Израиле отцы-основатели определили минимально возможный барьер (естественный): 1:120, то есть 0.83 %. Более чем через 40 лет он был поднят до … 1.67 %. В результате в Кнессете действует множество мелких, по существу сепаратистских партий. Объявляя своей целью заботу о своих электоральных общинах (группах), сепаратистские партии в действительности заняты лишь политическими спекуляциями в интересах своих лидеров.
Рассмотрев сложившуюся практику увязки управленческих решений по горизонтали (в жизненном цикле), можно с достаточным основанием утверждать, что государственный строй в Израиле не защищен и может быть сменен легитимным путем, тем более , что к этому имеются вполне реальные предпосылки, в числе которых первое место занимает отсутствие конституции.
Управленческие решения. Увязаны по вертикали?
Анализируя причины незащищенности государственного строя, мы обратили внимание на то, что правовые нормы, действующие на этапах от Базового закона «О Кнессете» (поправка № 9) до решения Центральной избирательной комиссии, не увязаны между собой по горизонтали. Еще более серьезный источник нестабильности государственного управления лежит в несогласованности высших решений по вертикали. С позиции права, представляющего собой иерархическую систему норм, это означает, что проигнорирован основной принцип права, состоящий в том, что каждая норма вытекает из более высокой нормы. Этот принцип является одним из основополагающих в системном анализе. Он предусматривает, что организационная система может сохраниться и достичь избранной цели, если будут решены необходимые и достаточные задачи управления. Исчерпывающий перечень таких задач определяется методом декомпозиции - разделения цели по вертикали на задачи. Точно так же в дальнейшем при подготовке всего проекта достижения цели (project management) проводят декомпозицию задач на все остальные системные компоненты: задачи на подзадачи, подзадачи – на функции управления вплоть до определения потребных средств и источников их получения. Рассмотрим с этих позиций историю формирования так называемых Базовых законов.
Осознавая несостоятельность аргументов об отказе от принятия конституции – Основного закона государства, дающего устойчивость всей законодательной системе, Кнессет все же был вынужден найти ей замену. По предложению лидера «Прогрессивной партии» И. Харари 13 июня 1950 г. Кнессет принял рекомендацию Комиссии по конституции, законодательству и судопроизводству. Согласно этой рекомендации «конституция будет состоять из частей, каждая из которых будет представлена конституционным Базовым законом[78]. Эти части будут приниматься Кнессетом как результат работы Комиссии, и все части вместе составят конституцию государства»[79]. Решение создавать базовые (частные) законы без общего проекта конституции, без утвержденной конституционной цели можно сравнить с решением строить здание без общего проекта. Кнессет выразил надежду, что построенные отдельные части должны сложиться в общее здание.
Понятно, что отсутствие конституционной цели делает излишней процедуру ее декомпозиции на задачи. Между тем, даже без строгой процедуры декомпозиции цели известен общий набор обязательных задач управления, решение которых всегда требуется для достижения цели. Набор (применительно к демократическому государству) включает защиту жизни граждан, сохранение государственного строя, суверенитет над территорией страны, обеспечение социальных прав и свобод человека как средство реализации его природного потенциала и предупреждения социальных конфликтов, создание материальных условий и организационно-структурных компонентов государственного управления, необходимых для решения двух первых задач. Однако, судя по принятым за 44 года (1950 – 94 г.) одиннадцати Базовым законам, исчерпывающий перечень так и не был подготовлен (это утверждают некоторые политологи). Возможно, предусмотрен еще более длительный срок подготовки остальных законов[80].
Исходя из того, что речь идет о верхнем уровне управления и что позже из отдельных Базовых законов сложится конституция, можно было бы предположить, что в каждом из них должны излагаться назначение (цель) закона и принципы его реализации. В дальнейшем (на нижних уровнях управления) на основе этих принципов должны формироваться регулярные законы и другие управленческие решения. Однако из одиннадцати Базовых законов только три посвящены закреплению принципов управления: «О государственной экономике» (1975), «О достоинстве и свободе человека»» (1992) и «О свободе предпринимательства» (1994). Остальные посвящены техническим процедурам формирования структурных составляющих государственного управления. Поэтому законодатели вынуждены фрагментировать отсутствующие принципы верхнего уровня во многочисленных регулярных законах. Это неизбежно приводит к противоречиям между законами и вынуждает часто их пересматривать, вносить дополнения и изменения[81].
Причиной отсутствия вертикальной увязки стало нарушение принятого еще в глубокой древности правила: при любом юридическом решении ссылаться на вышестоящий закон. Например, при вынесении судьей приговора дается ссылка на статью соответствующего Кодекса права. Однако из одиннадцати «Базовых законов» только в двух последних - «О человеческом достоинстве» (1992) и «О свободе предпринимательства» (1994) – есть такие ссылки. В остальных, девяти, нет ссылки на вышестоящий закон (поскольку нет конституции) и даже не указана цель самого Базового закона, указано лишь место рассмотренного структурного компонента в системе государства. Можно предположить, что ссылка не приведена «по умолчанию». Но, во-первых, где-то должно быть описано само «умолчание», во-вторых, в двух упомянутых выше Базовых законах все же имеются ссылки на цель, зафиксированную в «Декларации независимости Государства Израиль»[82].
Понятно, что неувязки по вертикали в законах верхнего уровня вызывают много противоречий во всей правовой базе. Существует несколько причин нестабильности из-за системных неувязок. В Израиле, как и в ряде новых демократий, сохраняется представление о том, что область государственного права (называемого на Западе
конституционным правом) – это область исключительно юриспруденции, юристов-профессионалов. Прошедшие в мире дискуссии (даже в СССР в 80-е годы ХХ века[83]) установили первостепенную роль специалистов по управлению при подготовке законов и других управленческих решений верхнего уровня. Была определена роль юристов как специалистов, закрепляющих управленческие решения на профессиональном языке. В Израиле, по-видимому, эти соображения пока не привлекли внимания законодателей[84].
Тем не менее, иной подход действительно необходим. В частном праве и публичном существует различное понимание субъекта и объекта. В частном праве применяются законы прямого действия, т.е. оценка поведения индивидов – субъектов права по отношению друг к другу или по отношению (к неодушевленному) объекту права. В государственном (как и в административном) праве основным является закон непрямого действия. Он «устанавливает правила» (по классификации Монтескье) отношений между субъектом управления (он же орган управления) и объектом управления - людьми, подчиненными органу управления. Базой для такой отрасли частного права, как гражданское право, является мораль, господствующая в обществе. Отношения между субъектами в частном праве имеют длительную историю (с древнейших времен), и несмотря на бесконечное разнообразие этих отношений, человеческий опыт классифицирован и, в конце концов, вошел в кодексы законов гражданского, уголовного и других отраслей частного права. Благодаря этому (закон больших чисел) юристы могут пользоваться сложившимися в течение тысячелетий унифицированными моделями оценки поведения людей и принимать на этой основе оптимальные решения. Возможно, поэтому слово «юрист» восходит к понятию «правовед», т.е. знающий многочисленные нормы права. Лишь иногда юристам приходится обращаться к экспертам (например, криминалистам), чтобы уточнить отдельные положения унифицированных моделей решения. Другое дело - государственное (или административное) право. Базой для него является целесообразность, прагматизм, т.е. соотношение между результатами и затратами времени и материальных ресурсов, а индивидуальные права представляются в форме ограничений более высокого уровня (например, защита прав и свобод человека).