Таким образом, само мирное собрание в форме демонстрации, митинга, пикета теряет всякий смысл, поскольку обычно такие акции выражения общественных интересов, в том числе и протеста, направлены на привлечение общественного внимания, на выражение своего отношения к каким-либо государственным решениям или действиям, каким-либо процессам именно перед зданиями тех органов или офисами тех организаций, которые эти решения приняли или действия осуществили.
Более того, подобными решениями представительных органов власти, хотя и имеющими рекомендательный характер, непосредственно руководствуются местные органы исполнительной власти, делая такие виды мирных собраний, как шествие, процессия или демонстрация вообще практически невозможными для реализации гражданами, проживающими в столице Казахстана городе Астане и городе Алматы, поскольку сами эти формы мирных собраний предполагают движение от одного пункта к другому.
В противоречии с международными стандартами действующее законодательство не содержит никаких разграничений между участниками и случайно оказавшимися на месте событий прохожими, а также наблюдателями: журналистами, правозащитниками и другими с точки зрения привлечения их к ответственности в случае незаконности акции. В результате в ряде случаев к ответственности привлекаются журналисты и случайные наблюдатели, и т.д.
Действующее законодательство не содержит ни понятия¸ ни обеспечения права на контр-демонстрацию, ни порядка деятельности органов по поддержанию общественного порядка и защиты прав как участников основного мероприятия, так и контр-демонстрации.
Действующее законодательство не содержит положений, обязывающих государственные органы, прежде всего правоохранительные, содействовать гражданам в реализации их права на мирные собрания и защищать участников законного мирного собрания.
Согласно статье 2 Закона, заявления о проведении собрания, митинга, шествия, пикета или демонстрации, подают уполномоченные трудовых коллективов, общественных объединений или отдельных групп граждан Республики Казахстан, достигшие восемнадцатилетнего возраста.
Исходя из подобной формулировки, можно сделать вывод, что отдельное лицо не вправе подавать заявление о пикете или митинге, что находится в явном противоречии с международными нормами, поскольку они гарантируют свободу мирных собраний каждому человеку, в том числе при определенных, не ущемляющих права человека, ограничениях и несовершеннолетним (ст.15. Конвенции ООН о правах ребенка).
Согласно статье 11 Закона «порядок организации и проведения собраний и митингов, установленный настоящим Законом, не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством, их уставами и положениями в закрытых помещениях».
Исходя из формулировки этой статьи, следует, что на любые иные собрания и митинги, организуемые в закрытых помещениях не трудовыми коллективами и не общественными объединениями, а, например, отдельными гражданами, группами граждан, коммерческими организациями, фондами или учреждениями, распространяется порядок, установленный данным Законом. То есть, необходимость подать заявление за 10 дней и т.д.
Вышеприведенный анализ позволяет сделать следующий вывод: законодательство и правоприменительная практика Республики Казахстан, касающиеся права на мирное собрание, в некоторой степени не соответствует международным стандартам, в том числе обязательствам по Международному пакту о гражданских и политических правах, других международных договоров по правам человека, а также обязательств в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности Руководящих принципов ОБСЕ свободы мирных собраний.бязательств в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности Руководящих принципов ОБСЕ по св
Основные проблемы законодательства заключаются в следующем:
1. Закон устанавливает строго разрешительный, а не уведомительный порядок. Разрешение на проведение любого собрания выдают местные исполнительные органы. Заявление должно быть подано за 10 дней до даты проведения собрания, а нарушение этого правила является административным правонарушением.
2. Закон не дает четких определений видов мирных собраний, что нарушает принцип юридической неопределенности и непредсказуемости. Любое скопление людей в такой ситуации потенциально может быть признано собранием в смысле Закона, и соответственно, - незаконным, если на него нет разрешения исполнительного органа власти. То есть к административной ответственности могут быть привлечены граждане, идущие возлагать цветы к памятнику или несущие петиции властям, участники флэш-мобов, дворовые собрания жильцов и т.д. Также Закон не содержит определений: кто является участником собрания, а кто нет. Это позволяет привлекать к ответственности любых лиц, находившихся на месте проведения собрания.
3. Закон не предусматривает подачи заявления на проведение собрания от индивидуального лица. Это прямо противоречит статье 21 МПГПП, которая предоставляет свободу собраний не только группам, но и индивиду.
4. Закон в совокупности с решениями местных представительных органов ограничивает места проведения собраний гражданами и общественными объединениями. В ряде городов устанавливаются строго отведенные места, как правило, находящиеся на окраине города. Высшие должностные лица и местные власти, а также некоторые политические организации для проведения собраний имеют ничем не обоснованное исключительное право на использование площадей в центре города по сравнению с гражданами и их объединениями, что является дискриминационным. Кроме элемента дискриминации здесь присутствует нарушение существа свободы собраний. В действительности не может быть никаких разумных обоснований, с точки зрения международных стандартов, чтобы привязать реализацию свободы собраний к одному месту. Более того, не все типы собраний можно провести в таких условиях, так как пикет, демонстрация или шествие, в сущности, не могут быть привязаны к одному единственному месту в городе.
5. Статья 373 Кодекса об административных правонарушениях и статья 334 Уголовного кодекса чрезмерно широко трактуют нарушения в области свободы мирных собраний. Ответственность по этим статьям может наступать в случае нарушения порядка проведения собрания, указанного в Законе. При этом у правоохранительных органов остается возможность для самостоятельного определения границ общественной опасности деяний.
Законодательство не устанавливает ту грань, которая четко может разделить административную и уголовную ответственность. В соответствии с пунктом 2 статьи 373 КоАП административной ответственности подлежат третьи лица, оказавшие содействие несанкционированному властями собранию. Такого рода ограничения не являются необходимыми в демократическом государстве и не оправданы с точки зрения наличия насущной общественной и социальной необходимости, а, следовательно, непропорциональны.
6. Закон содержит большое количество запретов на проведение собрания. Эти запреты настолько широки в своем изложении, что оставляют возможность для злоупотреблений со стороны исполнительных органов. В них нет ясности в вопросе: чьи нарушения и в каком объеме могут повлиять на запрет проведения собрания, отсутствует обязанность органов власти учитывать конкретные обстоятельства.
7. Гражданский процессуальный кодекс не обеспечивает эффективных средств правовой защиты в случае обжалования отказа властей в проведении собрания. В нем установлен месячный срок для рассмотрения исков граждан. Таким образом, даже если запрет властей будет признан незаконным, проведение собрания может стать неактуальным.
Как показали наблюдения неправительственных правозащитных организаций, в том числе мониторинг, проведенный общественным фондом «Хартия за права человека» правоприменительная практика также несовершенна и требует своего кардинального улучшения.
Так были выявлены следующие проблемы:
1. Свобода собраний трактуется местными властями как коллективное право, что противоречит как Конституции, так и международным стандартам. В результате создана ситуация, при которой человек индивидуально не обладает свободой мирного собрания.
2. Суды не применяют принцип пропорциональности или соразмерности ограничений свободы собраний при рассмотрении исков по обжалованию отказов в проведении собраний, и при рассмотрении административных дел по обвинениям о нарушении законодательства о свободе собраний.
3. Правоохранительные органы не всегда руководствуются при задержании демонстрантов наличием реальных угроз, вследствие чего допускается большое количество необоснованно задержанных. Задержания часто осуществляются на основании одних лишь только подозрений в намерении участвовать в собрании.
4. Поведение сотрудников правоохранительных органов создает чувство неопределенности и непредсказуемости у граждан. В ряде случаев принудительного прекращения собраний полиция не предупреждает участников о своих действиях. Нередки случаи нападения и задержания журналистов и независимых наблюдателей, собирающих информацию с места событий.
5. Местные органы власти, рассматривая заявления о проведении собраний, склонны применять крайние меры в виде отказа, зачастую по формальным основаниям. При этом часто игнорируется возможность запросить дополнительные сведения от заявителей и вступать в предварительные переговоры с организаторами по поводу проведения собрания.