8. Создать открытую и доступную систему эффективного информирования иностранных граждан, лиц без гражданства о правилах въезда и пребывания на территории Республики Казахстан, о миграционном законодательстве страны.
9. Заключить международные договоры о правовой помощи по уголовным делам и выдаче лиц со странами, куда незаконно вывозятся граждане Республики Казахстан с целью сексуальной, трудовой или иной эксплуатации.
10. В 2010 году разработать и принять Закон «О документах, удостоверяющих личность гражданина Республики Казахстан».
11. В 2012 году разработать и принять Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регистрации населения».
Право на объединение
Право на объединение в Республике Казахстан регулируется статьями 5 и 23 Конституции, разделом VII главы 2 Гражданского кодекса, законами о некоммерческих организациях, о политических партиях, об общественных объединениях, о профсоюзах, о свободе вероисповедания и религиозных объединениях, некоторыми положениями законодательства о национальной безопасности и противодействии экстремизму, уголовным, административным и налоговым законодательствами, а также целым рядом подзаконных актов: инструкциями, правилами, положениями и т.д.
Свобода объединения предоставляет людям право коллективно выражать, преследовать и отстаивать общие интересы точно так же, как их выражает, преследует и отстаивает отдельный человек.
Гарантии права на объединение содержатся в основных международных документах по правам человека – Всеобщей декларации прав человека (статья 20), Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 22), во многих конвенциях ООН и региональных документах по правам человека.
Ряд положений, касающихся обязательств по обеспечению права на объединение, содержатся в документах ОБСЕ, принятых на совещаниях этой организации.
Республика Казахстан ратифицировала Международный пакт о гражданских и политических правах, а при вступлении в ООН и ОБСЕ взяла на себя определенные обязательства по соблюдению основных прав и свобод человека, в том числе права на объединение.
Эти обязательства заключаются не только в закреплении в Конституции и национальном законодательстве права на объединение, но и в восприятии современной трактовки этого права, его регулирования и законности, обоснованности и соразмерности вводимых ограничений.
Таким образом, речь идет не только о политическом обязательстве гарантировать право на объединение, но и о том, как это обязательство должно реализовываться в конкретных ситуациях.
1. Вопросы правового положения общественных организаций в Республике Казахстан
Пункт 1 статьи 23 Конституции РК, устанавливает, что граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений. Деятельность общественных объединений регулируется законом.
Если строго следовать смыслу первой фразы данного пункта, Конституция РК в полном соответствии с международным правом гарантирует гражданину право объединяться с другими гражданами в целях создания общественных объединений.
Однако, исходя из смысла второй фразы пункта 1 статьи 23 и из статьи 5 Конституции РК, конституционно закреплена только одна форма объединения – общественные объединения, деятельность которых регулируется законом.
Так, согласно статьи 5 Конституции РК запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований.
Аналогичные запреты содержатся в статье 5 Закона об общественных объединениях от 31 мая 1996 года (с изменениями и дополнениями), но здесь к тому же установлен запрет на деятельность незарегистрированных общественных объединений.
Данный запрет противоречит международным стандартам.
Для подтверждения обратимся, например, к такому документу как «Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе» (2002 года), поддержанные Решением Комитета Совета Министров Совета Европы от 16 апреля 2003 года.
Учитывая, что практически все страны Европы являются участниками Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), по существу, этот документ определяет понимание международных стандартов права на объединение, заложенных в обязательствах в рамках ОБСЕ.
Согласно этому документу под «НПО» понимаются ассоциации, союзы, общественные объединения, фонды, благотворительные общества, некоммерческие организации и т.д. Сфера деятельности НПО также разнообразна, поскольку НПО - это и небольшие местные организации с несколькими членами, такие как, к примеру, сельский шахматный клуб, и международные ассоциации, известные во всем мире, в частности, организации, занимающиеся правозащитной деятельностью. В тексте Основополагающих принципов приводятся примеры различных типов НПО, однако, этот перечень не является исчерпывающим. В него не входят профсоюзы и религиозные объединения. В некоторых странах все эти структуры или некоторые из них относятся к сфере действия законодательства об общественных объединениях, тогда как в других странах они действуют в рамках отдельных законов. Политические партии не относятся к НПО.
Как указывается в пункте 4 Основополагающих принципов, основной характеристикой НПО является отсутствие среди ее основных целей получения дохода. Общая для всех НПО особенность - самоуправляемость и добровольность.
С точки зрения обязательности регистрации НПО очень важен пункт 5 упомянутого документа: «НПО могут быть как неформальными организациями, так и структурами, обладающими правосубъектностью. В целях отражения различий в финансовых и иных видах поддержки, получаемой НПО в дополнение к правосубъектности, они могут пользоваться различным статусом в соответствии с национальным законодательством».
То есть, речь идет о различиях между НПО, не желающими приобретать правосубъектность, и НПО, имеющими статус юридического лица. Как и в законодательстве большинства стран, в тексте Принципов содержится ряд положений, имеющих отношение исключительно к НПО, обладающим правосубъектностью. Тем не менее, в документе признается принцип, в соответствии с которым НПО вправе осуществлять свою деятельность без приобретения такого статуса. При этом подчеркивается важность того, чтобы в национальном законодательстве это также было зафиксировано.
Таким образом, поскольку данные Принципы являются общими для европейских государств, во всех европейских странах признается, что НПО могут быть как формальными, так и неформальными организациями.
Как уже указывалось, казахстанское законодательство содержит запрет на деятельность незарегистрированных общественных объединений, что создает и определенные проблемы в использовании юридических терминов и понятий.
Во-первых, представляется юридически необоснованным термин «незарегистрированное общественное объединение».
Общественное объединение - это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации, которая в свою очередь является одним из видов юридического лица (Гражданский кодекс РК 1994 года, статья 34). Это правовой статус. До регистрации в органах юстиции общественного объединения оно юридически не существует, а существует группа граждан, претендующая на приобретение правосубъектности юридического лица в виде некоммерческой организации и организационно-правовой форме - общественного объединения. То есть, если группа граждан называет себя комитетом, советом, клубом, общественной организацией и т.д. это еще не означает, что она является общественным объединением.
Во-вторых, законодательство почему-то содержит запрет на создание и деятельность только незарегистрированного общественного объединения, хотя среди некоммерческих организаций есть еще такие организационно-правовые формы, как учреждение, общественный фонд и т.д.
В-третьих, если запрещается создание и деятельность незарегистрированных общественных объединений, то непонятно, касается это только организаций, где десять (минимальное количество граждан-инициаторов для создания общественного объединения по казахстанскому законодательству) или более членов, или и тех, в которых количество членов меньше. Например, возникает вопрос о законности или незаконности, общественного комитета по очистке двора в количестве пяти человек во главе с председателем. Кроме того, неясно, каким образом определяется, что некое объединение уже состоялось юридически, если оно не зарегистрировано в соответствии с установленной законом процедурой.
Таким образом, можно сделать следующий вывод: обязательность регистрации объединений граждан и правовые нормы об ответственности за их деятельность только по причине отсутствия регистрации не соответствуют международным стандартам.
В связи с этим, для приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами прав и свобод человека, необходимо зафиксировать право человека создавать или вступать в объединения, союзы, ассоциации, в том числе и неформального характера.
Для этого необходимо либо принять отдельный закон о праве граждан на объединение (например, по опыту Польской Республики), либо предусмотренным законом субъектам обратиться в Конституционный совет с просьбой дать толкование пункта 1 статьи 23 Конституции РК в части права граждан на свободу объединений в любых формах, как формальных, так и неформальных организаций.