Формулируя общие выводы по вопросам соблюдения прав человека, Уполномоченный исходит из поступающих от населения заявлений.
Граждане обращались по самым разнообразным вопросам, не ограничиваясь теми, которые освещены в настоящем докладе. Поступали обращения по миграционным вопросам, о нарушении прав при налогообложении, о несоблюдении права на благоприятные условия проживания, на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы заявителя, на обращение в государственные и муниципальные органы и к должностным лицам. Хотя количество таких жалоб небольшое.
В основном граждан волновали вопросы защиты трудовых, пенсионных и жилищных прав, права на социальное обеспечение, на бесплатную медицинскую помощь, на справедливое судебное разбирательство, прав обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений, а также находящихся в условиях ограничения свободы.
Анализируя информацию о соблюдении прав человека, Уполномоченный выделяет общие причины, способствующие нарушению прав граждан.
Довольно часто проблемы в реализации прав человека возникают из-за пробелов в законодательстве, в том числе, вследствие отсутствия правового акта, необходимость принятия которого прямо предусмотрена законом. В результате оказывается неурегулированным порядок реализации предусмотренных законом прав граждан, что на практике может послужить мотивом для отказа в удовлетворении соответствующих требований. Имеют место и противоречия между нормативными актами.
Как показывает практика, в подобных случаях органы исполнительной власти нередко не решают проблему обеспечения прав граждан, просто отказывая в удовлетворении заявленных требований. Стандартным объяснением в этом случае является указание на четкое соблюдение существующих процедур. В качестве примера можно привести предусмотренное законом право лица, проходящего освидетельствование с целью установления инвалидности, на приглашение специалистов для участия в экспертизе. Порядок его реализации не предусмотрен постановлением Правительства Российской Федерации, регулирующим проведение медико-социальной экспертизы, что и послужило поводом для отказа в участии специалистов. А отсутствие подзаконного нормативного акта Волгоградской области, регулирующего порядок реализации предусмотренного областным законом права больных заразными формами туберкулеза на внеочередное получение жилого помещения, становится причиной отказа в реализации этого права.
Также необходимо признать, что на практике имеет место и неправильное применение закона, даже если его положения сформулированы достаточно четко,
и принятие правоприменительными органами различных решений по аналогичным вопросам с учетом одних и тех же правовых норм.
Часть нарушений прав граждан вызвана длительностью исполнения государством взятых на себя обязательств с превышением всех разумных сроков. Это, например, длительные судебные разбирательства или растянувшиеся на несколько лет очереди на получение жилых помещений по договору социального найма. В этом же ряду стоит и затягивание с принятием федерального закона об установлении минимального размера оплаты труда на уровне не ниже прожиточного минимума. Большие сроки исполнения государством своих обязательств перед гражданами делает процедуры, обеспечивающие права человека, неэффективными.
Зачастую длительность реализации прав граждан вызвана недостаточными финансированием соответствующих расходов. Так, обеспечение жильем инвалидов по общим заболеваниям, инвалидов боевых действий, ветеранов боевых действий и членов семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий, вставших на учет нуждающихся в жилом помещении до 01 января
2005 года, в случае сохранения существующей практики финансирования, может продлиться на 20 лет.
Еще одна проблема – невозможность граждан реализовать отдельные имеющиеся права непосредственно после их возникновения. В настоящем докладе об этом указывалось при рассмотрении вопросов обеспечения бесплатными лекарствами, отказа от получения пакета социальных услуг.
В значительной степени реализация прав граждан зависит от моральных качеств чиновников и их понимания служебного долга. К сожалению, заявители нередко говорят о неуважительном отношении государственных и муниципальных служащих к людям. В таких случаях маловероятно объективное и всестороннее рассмотрение обращений граждан.
Со служебной этикой связан и вопрос о том, каким образом государственный служащий должен воспринимать предоставленные ему полномочия, будет ли он расценивать ли их исключительно как право на совершение действий в интересах граждан, придавая им при этом дискреционный характер, и на этом основании отказывать в совершении действий, направленных на обеспечение прав человека. Уполномоченный считает, что должностные лица, государственные и муниципальные служащие должны обеспечивать достижение поставленных перед ними задач, используя все имеющиеся возможности. Поэтому, если перед указанными лицами поставлена задача по обеспечению прав граждан, то они обязаны достигать этого, используя все имеющиеся полномочия, независимо от того, как они сформулированы в законе (как обязанность, как право или как возможность совершить определенное действие или принять решение).
Уполномоченным выявлен факт использования должностными лицами своих полномочий в целях создания формальных препятствий для обращения гражданина с жалобой в суд.
Также хотелось бы отметить еще два момента, негативно влияющих на возможность граждан использовать свои права в полном объеме. Во-первых, фактическое сохранение регистрации по месту жительства в качестве условия реализации прав граждан, несмотря на то, что наличие или отсутствие регистрации не должно каким-либо образом ограничивать правовое положение человека. Продолжают поступать жалобы от граждан, которые в силу определенных причин имеют регистрацию только по месту пребывания, на невозможность получить пособие по безработице, субсидию по оплате жилищно-коммунальных услуг из-за отсутствия в паспорте отметки о регистрации по месту жительства.
Нередко требование о наличии регистрации по месту жительства обосновывается необходимостью исключить одновременное получение одних и тех же льгот в разных муниципальных образованиях. Однако при сегодняшнем уровне развития информационных технологий существует возможность создания единого информационного банка данных о всех льготниках и назначенных им мерах социальной поддержки, к которой были бы подключены все заинтересованные государственные и муниципальные органы и учреждения. Это позволило бы исключить двойное назначение льгот гражданам в разных муниципальных образованиях, а также отказ в их предоставлении исключительно из-за отсутствия отметки о регистрации по месту жительства.
Во-вторых, в отдельных случаях отсутствуют достаточные гарантии прав граждан. Например, работник несостоятельного должника получит невыплаченную заработную плату только при условии наличия у банкрота имущества в достаточном для этого количестве. Приоритетность погашения за счет конкурсной массы долгов по заработной плате не гарантирует соблюдения права на труд, так как на практике бывают случаи ликвидации несостоятельных должников без выплат работникам всех положенных денег.
Все приведенные основные причины несоблюдения прав и законных интересов человека свидетельствуют о проблемах в реализации статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации, согласно которым:
1) человек, его права и свободы являются высшей ценностью;
2) права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей.
Между тем на соблюдение указанных положений должны быть ориентированы все ветви власти. Эти требования определяют направление нормотворческой и иной деятельности государственных и муниципальных органов власти, обязывая их принимать все необходимые меры по обеспечению прав человека. Применение действующего законодательства с учетом указанных принципов поможет избежать многих проблем с реализацией прав граждан в случае возникновения противоречий между нормативными актами или пробелов в правовом регулировании. Поэтому эти принципы должны стать определяющими поведение государственных и муниципальных должностных лиц и служащих.
Обеспокоенность Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области вызвала информация о том, что действующее законодательство препятствует эффективному выполнению надзорными органами возложенных на них полномочий по контролю за исполнением законодательства организациями и отдельными лицами, деятельность которых напрямую связана с реализацией гражданами своих прав. В настоящем докладе показывались проблемы, с которыми сталкиваются Государственная инспекция труда по Волгоградской области, Государственная жилищная инспекция Волгоградской области и Управление Россрееста по Волгоградской области. В 2010 году Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области, направляя в надзорные органы предложения об организации проверки по заявлениям граждан, получал уведомления о невозможности проведения внеплановой выездной проверки вследствие требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора (контроля) и муниципального контроля» и отказа прокурора в ее согласовании.
Позиция Уполномоченного заключается в том, что каждое заявление о нарушении прав человека, поступившее в государственный орган, в компетенцию которого входит надзор за соблюдением законодательства в соответствующей сфере, должно быть внимательно проверено с использованием наиболее эффективных способов. Так как права человека имеют высшую ценность, то ограничения на проверку сведений об их нарушении должны быть минимальны.