– четко прописанные права собственности на изобретения (индивиды или организации и т.п.);
– правовая и информационная инфраструктура, поддерживающая рынок;
– финансирование новых исследований и коммерческой доработки старых – фактически «длинные пассивы» при коротких, раздробленных и рискованных активах, то есть венчурное финансирование;
– минимизация административных издержек для инновационных фирм, включая доступ к помещениям и аренду оборудования;
– снижение налогов на труд, поскольку это удерживает всю сферу использования человеческого капитала в тени.
Потребуются значительные преобразования на финансовых рынках, улучшение защиты прав собственности, все-таки участие государства в реализации стратегии развития страны, селекции и поддержки приоритетных проектов, возможно, приоритетов регионального развития, чтобы внутренний инвестиционный бум втянул в себя финансирование вложений как из национальных, так и внешних источников.
Отраслевая структура российской экономики, характер распределения рисков и рентабельности по проектам определяет структуру спроса на финансовые ресурсы. Отсутствие сплошной гаммы предложения по финансовых инструментов по срокам, рискам и ценам определяет направление поиска путей ускоренного развития ФР – банковского сектора, страхового, решение проблемы корпоративного контроля, или же поиск иных средств, чтобы решать проблемы экономического развития и реализации функций ФР в сфере перераспределения сбережений, их пакетирования, отбора, сопровождения проектов и диверсификации рисков.
Глава 2. Назначение, формы и пределы регулирования финансовых рынков
В данном разделе мы рассмотрим общие для всех сегментов финансового рынка такие проблемы, как принципы, уровни и виды регулирования, различные аспекты взаимоотношений государственного и негосударственного регулирования, объекты и цели регулирования. Анализ будет строиться на основе действующей модели функционирования российских финансовых рынков. Преимущественно – по состоянию на момент, предшествующий принятию Указа Президента РФ № 314 от 06 апреля 2004 года, ибо о модели, предложенной данным Указом, говорить по многим причинам преждевременно.
Автор считает необходимым упомянуть ряд отечественных ученых, чьи труды составляют необходимый всякому приступающему к изучению российского регулирования компендиум фундаментальных знаний. Среди них – профессора А.А. Аузан, С. А. Васильев, А. Е. Шаститко и В.Л. Тамбовцев, признанные специалисты в области теории саморегулирования Г.А. Тосунян, П.В. Крючкова, А.Ю. Обыденов, П.М. Лансков и В.С. Плескачевский. В области анализа децентрализованных учреждений и возможностей практического приложения данной модели регулирования к российским реалиям наиболее заметным специалистом является Е.В. Макеева.
При этом мы считаем себя свободными от принятия a priori или даже упоминания официально постулировавшихся аксиом, принципов, выводов и предложений по административной реформы, сформулированных в одноименной комиссии под руководством бывшего вице-премьера российского Правительства Б.С. Алешина, ибо, вне зависимости от того, принимали мы их или опровергали, они, как показала практика, оказались сняты с повестки дня.
Здесь и далее мы принимаем стандартное, классическое определение понятия «регулирование». В лапидарном виде оно звучит так:
Регулирование предполагает (юридическое) принуждение к выполнению правил со стороны третьего лица, уполномоченного на такое принуждение[12].
При этом, говоря о целях регулирования и разделяя таковое на государственное (осуществляемое органами государственной власти и управления) и негосударственное (в частности – сорегулирование и саморегулирование), мы полагаем, что:
Государственное регулирование должно являться средством реализации общественного интереса (интереса общества в целом), а не частных интересов отдельных компаний или госчиновников;
Сорегулирование выполняет функции согласования интересов заинтересованных сторон по регулированию отдельного рынка (отрасли) как такового.
Саморегулирование является средством реализации интересов участников отдельной отрасли.
Принципиальная схема регулирования состоит как минимум из 2 компонентов: регулятор и регулируемый. Рассмотрим вначале первого.
2.3.1. Общие положения о регуляторе
Компонента «регулятор» подразумевает под собой:
1. Систему формализованных норм, стандартов и правил деятельности, обязательных к исполнению регулируемым. Назовём эту систему условно «Кодекс поведения на рынке».
2. Систему выработки и принятия такового Кодекса.
3. Систему надзора за выполнением регулируемым данного Кодекса.
4. Систему наказаний за нарушения Кодекса.
+ отдельно – систему обратной связи между участниками процесса регулирования и систему раскрытия информации, которую мы условно назовем «системой институтов гражданского общества на рынке» и рассмотрим в дальнейшем отдельно.
При этом, как видно, системы 2 - 4 институционализированны. Соответственно, мы можем разделить понятие «регулятор в широком смысле» (каковым мы его употребляли до сих пор) на три разные группы институтов:
А. Собственно регулятор («регулятор в узком смысле») – система институтов, устанавливающих «правила игры» на рынке, или, в терминах «административной реформы» - система «правоустановления».
Б. Надзор. (Некоторые эксперты отделяют от функции надзора функцию контроля, что мы на данном уровне рассмотрения проблемы считаем излишним.) Надзор, как правило, включает в себя систему отчетности участников рынка перед надзорным органом и систему проверки деятельности этих участников. В терминах административной реформы в данном и следующем случаях используется понятие «правоприменение».
В. Система наказаний за нарушения, которая, как правило, состоит из следующих подсистем:
В1. Подсистема выработки и принятия кодифицированного перечня возможных нарушений и наказаний.
В2. Подсистема проведения расследования, квалификации правонарушения и доказательства вины.
В3. Подсистема определения вины и меры наказания.
В4. Подсистема исполнения наказания.
Строго говоря, эти три подсистемы могут быть объединены в одном институте, а могут быть разбросаны по всем трем регулятивным системам. Например, как обычный случай – кодекс правонарушений принимает «регулятор в узком смысле», бремя доказательства вины лежит на надзорном органе, а решение о вынесении наказания и собственно исполнение наказания осуществляет отдельный орган (например, органы судебной системы).
Каждая из систем и подсистем регулирования может иметь как специализированный характер (ориентироваться исключительно на финансовый рынок в целом или даже на отдельный его сегмент), так и общий характер (быть единой для участников всех рынков). Возможен и смешанный характер, когда в регулирующей системе присутствуют как специализированные, так и общие институты.
Например (наиболее распространённый случай): разработкой Кодекса рыночного поведения занимается и общий правоустанавливающий орган – Парламент (Законы) или Правительство (Постановления), и специализированный (отдельное правительственное ведомство); надзор закреплен за специализированной службой; система исполнения наказания – за органами общей судебной системы.
Преимущества и недостатки специализированных и общих органов очевидны. Специализированные органы обладают большим профессионализмом, возможностью более тесной связи с регулируемыми (соответственно, большей информированностью о состоянии системы регулирования), как правило, большей гибкостью и оперативностью при принятии решений, большей заинтересованностью в развитии рынка. Общие же органы, в свою очередь, ceteris paribus, менее подвержены поиском административной ренты, имеют внутренние системы согласования интересов многих разнородных участников, следовательно, не заинтересованы в привилегированном развитии одного рынка в ущерб другим и ориентированы (по крайней мере, должны быть ориентированы) на повышение общего благосостояния.
При этом следует отметить объективное стремление специализированных органов к расширению своих полномочий и постепенному превращению в орган все более общего характера. Назовем эту тенденцию «восхождения от частного к общему» «индукцией регулятора». Как правило, она сдерживается как индукцией других регуляторов, так и стремлением существующих общих регуляторов к сохранению собственных полномочий.
Любая из вышеупомянутых систем и подсистем регулирования может, в свою очередь, выступать от имени и по поручению:
– Государства;
– Самих регулируемых (участников рынка);
– Потребителей услуг участников рынка;
– Одновременно от имени всех или некоторых из вышеперечисленных групп.
В первом случае мы говорим о государственном регулировании, во втором – о саморегулировании, в четвертом – о сорегулировании. Третий случай теоретически возможен, но излишне экзотичен, поэтому мы ограничимся только его упоминанием, а более детальное его рассмотрение оставим для последующих работ.